1994年國家建設部提出，在新建住宅小區(qū)成立業(yè)主“物業(yè)管理委員會”，并明確規(guī)定：住宅小區(qū)管理是指對住宅小區(qū)內(nèi)的房屋建筑及其設備、市政公用設施、綠化、衛(wèi)生、交通、治安和環(huán)境容貌等管理項目進行維護、修繕與整治。此后，2003年國務院物業(yè)管理條例重申了上述規(guī)定的核心精神，只是將“物業(yè)管理委員會”改為“業(yè)主大會”、“業(yè)主委員會”。

2007年生效的物權(quán)法明確業(yè)主“對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”，并強調(diào)業(yè)主“享有權(quán)利，承擔義務；不得以放棄權(quán)利不履行義務?！蔽餀?quán)法明確了在社區(qū)治理層面，業(yè)主共同體的權(quán)利與義務。

然而，物權(quán)法、物業(yè)管理條例和其他規(guī)范性文件都沒有對業(yè)主組織的法律地位、行使共同管理權(quán)的民事行為能力等做出明確定義和制度構(gòu)建。20來年，在經(jīng)濟與社會生活中，業(yè)主組織既未納入國家行政體制末端的基層群眾自治組織范疇，也未納入民政系統(tǒng)的社會組織管理體制范疇，導致住宅小區(qū)治理和城市治理不善。

根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，全國范圍內(nèi)業(yè)主大會/業(yè)委會普遍面臨成立難、運作難的困境。只有22%的社區(qū)建立業(yè)主委員會，意味著約80%的小區(qū)物權(quán)共同體缺位。與此相伴的是，自上世紀90年代房地產(chǎn)大開發(fā)時期建設的小區(qū)已經(jīng)進入老齡期，建筑物與附屬設施設備老化、頹敗、失管、甚至被棄管，小區(qū)居住不宜、不安全現(xiàn)象大量存在，小區(qū)因物業(yè)管理導致的諸多群體性摩擦與矛盾，成為越來越突出的社會難題。

至于原因，主要有以下幾點：

我國法律雖然賦予業(yè)主組織承擔小區(qū)治理的權(quán)利與義務，但未明確規(guī)定業(yè)主組織享有承擔民事義務的能力的相應資格。由于我國人口眾多，住宅小區(qū)規(guī)模一般達到千戶左右甚至萬戶，加上小區(qū)是由分散的個人形成的陌生人社會，若不能形成適格的民事主體——業(yè)主自治團體，權(quán)利義務將得不到歸屬，法律規(guī)定的業(yè)主集體決策和共同管理不可能常態(tài)化存在和運作，業(yè)主共同體依法應履行的義務、承擔的責任自然落空。

我國目前房地產(chǎn)法律法規(guī)，使得開發(fā)商銷售房屋時，業(yè)主組織尚未出現(xiàn)。作為過渡，由開發(fā)商直接與物業(yè)企業(yè)簽訂物業(yè)管理服務合同。由于業(yè)主組織成立難，這個過渡階段被固化和無限期維持下去，致使物業(yè)管理制度中甲乙方的合同關系長期錯位。物業(yè)企業(yè)從開發(fā)商那里接手小區(qū)共有部分財產(chǎn)的管理維護和占用，也接手了開發(fā)商遺留的大量難以解決的質(zhì)量問題。當普通業(yè)主面臨房屋質(zhì)量問題時，由于沒有平等主體間談判渠道，常以不繳費甚至更激烈的手段作為維權(quán)的意思表達方式。長此以往，導致業(yè)主和物業(yè)公司成為一對難以化解的矛盾體，嚴重影響社區(qū)和諧，進而造成社會不穩(wěn)定。

為此建議：

賦予業(yè)主組織民事主體資格。住宅小區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性難題需要通過法律調(diào)整，法律應承認業(yè)主大會的民事主體資格，使其承擔義務、行使權(quán)利。

將業(yè)主組織列為社區(qū)協(xié)商的權(quán)利主體。2015年發(fā)布的中辦、國辦文件已將“業(yè)主委員會”列為社區(qū)協(xié)商的權(quán)利主體。社區(qū)是社會的基本單元，加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，有利于解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。

培育和扶助業(yè)主組織的制度和能力建設。可參照我國民政系統(tǒng)培育一般社會組織的經(jīng)驗：一是通過孵化等支持功能，包括物理性支持、資金支持、協(xié)調(diào)推廣、財務托管等提供支持。二是對社會組織的各種社會服務采取政府配套補貼、政府購買工作崗位、稅收優(yōu)惠等。三是通過對社會組織進行評估，起到深度外部監(jiān)督作用，促進社會組織的規(guī)范運作和發(fā)展。四是對社會組織采取“善意忽略”的建設性原則，“以評促改、以評促建”，而不是對其進行懲罰、導致其滅失。

（作者系全國政協(xié)委員、天津大學文法學院教授）