近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰就國企改革這一熱點問題發(fā)發(fā)表演講，他提到，當前國有資產(chǎn)實際上出現(xiàn)了實物形態(tài)的企業(yè)和價值形態(tài)的資本兩種實現(xiàn)形式，但是在管理實物形態(tài)的國有企業(yè)中，為了改變政企不分的問題，政府試圖突破現(xiàn)有體制框架，找到一種“管而不死、放而不亂的度”，但多次嘗試均未成功，因此陳清泰認為政策性調(diào)整不能替代體制性改革，未來國企改革的重點“已經(jīng)不是國有企業(yè)自身，而是在國家層面推進國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化”。

但是現(xiàn)在有一些對“管資本為主”的改革方向，存在一些錯誤的理解，認為“管資本為主”是在繼續(xù)強化對被專制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴展到這些企業(yè)可以運作的那些“資本”，陳清泰認為這種改革無法解決長期困擾國有企業(yè)發(fā)展的體制性問題。同時，還需要厘清對“國有企業(yè)”和國有投資的“公司”管理的方式，在陳清泰看來，把直接管理的國有企業(yè)和被管國有企業(yè)投資控股的公司混為一談，把現(xiàn)代國有企業(yè)制度拉回到傳統(tǒng)國有企業(yè)，兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得越來越模糊。

以下為演講實錄：

管資本為主是這輪國有企業(yè)改革的亮點和重要的突破口，但是由于對這個問題討論得不夠充分，在認識和理解上還不太統(tǒng)一，在制定政策和改革方案的時候就出現(xiàn)了一些矛盾甚至還存在一些爭論。

針對當前的情況，我想應(yīng)該澄清認識，凝聚力量，加快推進國有企業(yè)改革。下面我想就管資本為主和企業(yè)制度轉(zhuǎn)型講幾點看法和大家一起討論。

第一，國企深層次的體制問題最終要靠企業(yè)制度解決。傳統(tǒng)國有資產(chǎn)的實現(xiàn)形式就是實物形態(tài)的國有企業(yè)，1987年國家出臺了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，以此來規(guī)范國有企業(yè)。1993年頒布的《公司法》為國有資產(chǎn)的資本化向公司制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。至此，國有資產(chǎn)實際上出現(xiàn)了兩種實現(xiàn)形式，一種就是實物形態(tài)的企業(yè)，另外是一種價值形態(tài)的資本。同時存在兩種企業(yè)制度，一種就是國有企業(yè)，另外一個是公司。相應(yīng)的政府就有兩種管理方式，一種是管企業(yè)，另外一種就是管資本。

《企業(yè)法》產(chǎn)生于有計劃商品經(jīng)濟的時期，按照《企業(yè)法》的規(guī)定，企業(yè)所運作的是國家授予其經(jīng)營的國有資產(chǎn)，本質(zhì)上企業(yè)沒有自身的資產(chǎn)，首要的任務(wù)是完成國家的指令型計劃，政府在企業(yè)之外管企業(yè)的人和事、對企業(yè)進行監(jiān)督，因此政企不分，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)不分。而《公司法》是適應(yīng)市場經(jīng)濟的企業(yè)制度，概括講它有三個要點：一是公司擁有法人財產(chǎn)權(quán)，它是獨立的法人實體；二是實行有限責任制度；三是治理結(jié)構(gòu)是由法律規(guī)范的，公司的獨立地位是法律保障的，公司的權(quán)利是與生俱來的，不是政府下放的，而長期困擾我們的政資分開、政企分開、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離等，在《公司法》的范疇都是不存在的，而這些分開恰恰是法律的本義。

目前頂層的國有企業(yè)仍然按照企業(yè)法調(diào)解，但是隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，為了增強國有企業(yè)的活力，政府下發(fā)文件、出臺政策，一方面想盡一切辦法向企業(yè)放權(quán)，另一方面想盡一切辦法強化對企業(yè)的監(jiān)管，為了改變政企不分，政府也曾試圖在《企業(yè)法》管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次的嘗試并不成功。

在漫長的二十多年間，我們一直在放和收之間徘徊。近年來政府管企業(yè)的體制在不斷加強，每個國有企業(yè)都有一個行政級別，央企已經(jīng)成為一個專有名詞，各類企業(yè)頭上都有一個所有制標簽分作體制內(nèi)、體制外，政府和銀行對其有親有疏。

政府把國有企業(yè)作為行事職能的工具、推進經(jīng)濟增長的抓手、承擔社會職能的基本單元，黨政部門分兵把口，在企業(yè)之外管理著本應(yīng)由股東會、董事會管理的人和事。結(jié)果企業(yè)被行政化，使得國有企業(yè)面對激烈競爭的市場往往力不從心，而走出去的時候往往也難以被國際市場接受，面對此種情況政府深感無奈、糾結(jié)。

客觀講政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分這些體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫得不到位，實踐證明，政策性調(diào)整不能替代體制性改革，企業(yè)法規(guī)定的就是政府管企業(yè)，公司法的主張則是公司的獨立地位是自我治理。政府想要擺脫管企業(yè)的糾結(jié)，就要落實管資本為主，加快頂層國有企業(yè)的整體改制，從企業(yè)法變回到公司法。

某種意義上說，當前這輪國企改革的主導方面已經(jīng)不是國有企業(yè)自身，而是在國家層面推進國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化，這次國企改革的再命題，而是管企業(yè)到管資本為主。

第二，重溫建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革意義。按照傳統(tǒng)理論，公有制對應(yīng)的是計劃經(jīng)濟，搞市場經(jīng)濟只能私有化，但是這兩者都不符合我們的國情，社會主義市場經(jīng)濟的重要含義就是要保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟，同時又要發(fā)揮市場經(jīng)濟體制的高效率，這就提出在國有經(jīng)濟的范疇能不能構(gòu)造出各自獨立市場主體問題。唯一的途徑就是企業(yè)制度創(chuàng)新，借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資和擁有股權(quán)的千萬個獨立的市場主體。多元市場主體如何能夠和國有經(jīng)濟相融合？這個結(jié)合點就是現(xiàn)代企業(yè)制度。

產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。但現(xiàn)在政企不分、政資不分依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。一直到現(xiàn)在這些基本問題還在困擾著我們，今天很多的糾結(jié)和爭論原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企業(yè)，如何用政府力量推進做大做強，輕視企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性，頂層國有企業(yè)整體轉(zhuǎn)制一直未能實質(zhì)性進行。

第三，管資本為主的兩種理解、兩種做法、兩種結(jié)果。

管資本為主的改革是一件新事物，需要在實踐中加深理解，一些含混的概念尚需澄清，在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，越管越寬、越管越細，使企業(yè)不知所措。實際上目前對“管資本為主”存在著兩種理解：一是所謂“管資本”就是指國家監(jiān)管機構(gòu)直接監(jiān)管的對象要由企業(yè)變?yōu)橘Y本，實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變必要的前提就是國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式要由實物形態(tài)的企業(yè)轉(zhuǎn)變成價值形態(tài)的資本，否則你就沒有資本這個對象可供監(jiān)管。銀行業(yè)本世紀初通過整體改制上市實現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化、證券化，但在產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域這一過程尚未啟動，至今國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)直接面對的主體依然是實物形態(tài)的國有企業(yè)，監(jiān)管方式還是管企業(yè)。轉(zhuǎn)向管資本后，出資人機構(gòu)監(jiān)管的對象就是由國有資本投資運營機構(gòu)，通過投資運營機構(gòu)的隔離，出資人機構(gòu)與實體企業(yè)將不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運營機構(gòu)干預投資運營公司下屬的公司，出資人機構(gòu)不管企業(yè)了，政企分開將順理成章。

另外“管資本為主”是指在競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域，國家有特別需要的方面也不排除政府直接管企業(yè)，這就是“管資本為主”的重要含義。但是直接管企業(yè)應(yīng)當限定在市場失靈的很小范圍內(nèi)，基本不對市場配置資源產(chǎn)生影響。

頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間監(jiān)管部門仍需管企業(yè)，但是主要精力應(yīng)該轉(zhuǎn)向做兩件事，一個是推進頂層國有企業(yè)的整體改制，包括規(guī)劃、重組、設(shè)立類公司等大量工作。另一個是要深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。到目前為止，在發(fā)布的文件中管企業(yè)的部分很充實，而向管資本轉(zhuǎn)型的部分卻缺乏明確的思路，措施也顯得薄弱和不足。

對“管資本為主”還存在另外一種理解，就是不太理會頂層國有企業(yè)的整體改制以及監(jiān)管對象向管資本的轉(zhuǎn)變，認為“管資本為主”是在繼續(xù)強化對被專制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴展到這些企業(yè)可以運作的那些“資本”，包括重點管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等，這種理解的要點是監(jiān)管機構(gòu)繼續(xù)管企業(yè)的體制和機制，并不斷加強。帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決。

“管資本為主”是重要的決定，是解決長期困擾我們諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解，兩種做法會產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。

第四，關(guān)于向管資本為主的轉(zhuǎn)型，在改革過程中，兩種企業(yè)制度并存只是一種過渡，必須明確的是，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應(yīng)逐步向公司制度轉(zhuǎn)型，在條件具備的時候要加速轉(zhuǎn)型，在過渡過程中政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實，但是政策的規(guī)定和執(zhí)行必須導向新制度的健康成長，防止舊制度扭曲新制度。

向管資本為主轉(zhuǎn)型不是立即可以實現(xiàn)的，需要創(chuàng)造必要的條件，比如資本作為管理對象在哪里？需要從頂層國有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來，將頂層國有企業(yè)進行公司制改制，使國家投入公司的凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，即股權(quán)，并由受托的投資運營公司或社保基金持有。這一過程是國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)換，是企業(yè)制度的替代，是國有企業(yè)向市場主體的屬性的變遷，也是政府管理方式的轉(zhuǎn)型。

第五，要科學界定國有企業(yè)，把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向。在政府文件和媒體上大都籠統(tǒng)地把市場主體稱作“企業(yè)”，把國有資產(chǎn)直接或間接有關(guān)的統(tǒng)稱為“國有企業(yè)”，這種稱呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。

政府部門往往用管“國有企業(yè)”的辦法管國有投資的“公司”，或穿越“國有企業(yè)”管到其投資或控股的“公司”，直接管理的國有企業(yè)和被管國有企業(yè)投資控股的公司混為一談，把現(xiàn)代國有企業(yè)制度拉回到傳統(tǒng)國有企業(yè)，兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得越來越模糊。

國企轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”，在這過程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要，因為這涉及到治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌、政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混亂，搞不好會使國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制走過場。兩種企業(yè)制度并存，但絕不意味著兩種企業(yè)制度并重，改革的方向是股權(quán)多元化的公司制度，管資本為主，意在加強此消彼漲的進程，因為管資本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)而是股份制公司。

實現(xiàn)市場主體權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的一項重要措施就是對市場主體的歸類和稱謂應(yīng)當遵循企業(yè)制度而不是所有制，現(xiàn)在每個企業(yè)頭上都有一個所有制的標簽，好象把企業(yè)的分類是按照所有制的分類，并且政府對不同所有制企業(yè)很難避免有親有疏。依照企業(yè)法調(diào)節(jié)的企業(yè)應(yīng)該叫做國有企業(yè)，按公司法調(diào)節(jié)的股份制公司我想應(yīng)該包括那些控股的公司，應(yīng)統(tǒng)稱為公司，摘掉所有制標簽，政府對他們一視同仁。兩種企業(yè)制度各自應(yīng)該按照相關(guān)法律調(diào)節(jié)，避免兩種的混淆。