京津冀協(xié)同發(fā)展是一項重大國家戰(zhàn)略，對面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新、完善城市群布局和形態(tài)、探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、助推環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展乃至帶動北方腹地發(fā)展等，都具有重要戰(zhàn)略意義。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，取得了積極成效，但也面臨一些發(fā)展中的現(xiàn)實問題和深層次體制機制障礙。如何夯實發(fā)展基礎(chǔ)、建立協(xié)同機制、破解政策瓶頸，已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的重大課題，有必要持續(xù)跟蹤、深入討論。

京津冀地緣相接、人緣相親，協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)深厚，戰(zhàn)略地位十分重要。近年來，三地在交通、環(huán)保、醫(yī)療、文化、人才等領(lǐng)域均有突破，但也要看到，一些體制機制障礙仍在，各種要素流通尚有壁壘，政策互聯(lián)互認(rèn)仍待推進(jìn)。下一步，應(yīng)繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強協(xié)同創(chuàng)新，不斷優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、體制機制、產(chǎn)業(yè)空間等方面的供給，進(jìn)一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

優(yōu)化功能布局——打造符合戰(zhàn)略定位、發(fā)展規(guī)律的區(qū)域空間格局

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)遵循特大城市發(fā)展和城市群演變的規(guī)律，形成都市圈引領(lǐng)下的城市群發(fā)展模式，以此解決北京“大城市病”難題、實現(xiàn)三地共贏發(fā)展。

目前，京津冀城市群存在結(jié)構(gòu)性缺陷。一是北京單中心極核式發(fā)展，未能形成較好的都市圈空間結(jié)構(gòu)，輻射帶動作用不強。根據(jù)都市圈發(fā)展規(guī)律，中心城市的緊密輻射范圍可達(dá)100公里左右。但目前北京單中心發(fā)展格局未能實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，對周邊的輻射帶動作用有限，既造成資源過度集聚、承載力有限、城市病困擾，又對周邊形成強大的“虹吸效應(yīng)”。二是京津冀城市群城鎮(zhèn)體系不合理。一方面，城市等級結(jié)構(gòu)存在缺陷，京津兩城獨大，中小城市眾多，缺乏中間層次的大城市；另一方面，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)也不均衡，京津兩大城市都集中在城市群北部，地域廣闊的冀中南區(qū)域缺乏大城市帶動。

由于京津冀區(qū)域發(fā)展未能形成符合都市圈和城市群發(fā)展規(guī)律要求的空間格局，北京城市空間結(jié)構(gòu)滿足不了特大型城市高效運行的需求，同時基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)空間等各類供給也難以滿足要素跨區(qū)域順暢流動的需求。

對此，應(yīng)優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“中心—副中心—微中心（衛(wèi)星城）”發(fā)展格局。北京要強化城市戰(zhàn)略定位，劃定城市邊界和生態(tài)紅線，嚴(yán)格管控中心城區(qū)的開發(fā)強度，在更大腹地內(nèi)進(jìn)行城市功能的分散化布局，著力加快城市副中心和新城建設(shè)，在北京周邊區(qū)域規(guī)劃建設(shè)若干特色“微中心”，集中力量補齊軌道交通和公共服務(wù)兩大短板，承接非首都功能疏解，形成功能聯(lián)動、輻射帶動力強勁的都市圈。

同時優(yōu)化京津冀城市群空間格局，構(gòu)建“京津石大三角”支撐下的區(qū)域聯(lián)動發(fā)展格局。將河北省石家莊市打造成冀中南地區(qū)可以比肩京津雙城的區(qū)域性中心城市，與京津共同支撐京津冀協(xié)同發(fā)展。具體來看，應(yīng)加快正定新區(qū)建設(shè)，拉開石家莊城市發(fā)展骨架，打造城市新的增長極；完善城市服務(wù)，加強環(huán)境治理，創(chuàng)造條件集聚高端人才資源；推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，增強城市發(fā)展能力和綜合競爭力等。

還要依托“4+N”重點功能區(qū)平臺建設(shè)，加強京津冀產(chǎn)業(yè)對接與創(chuàng)新合作。引導(dǎo)北京一般制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場等產(chǎn)業(yè)疏解，加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作，構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，帶動京津冀區(qū)域轉(zhuǎn)型升級，打造以首都為核心的具有創(chuàng)新能力和創(chuàng)新特質(zhì)的城市群。

補齊發(fā)展短板——構(gòu)建促進(jìn)各項資源高效配置的硬條件和軟環(huán)境

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，需發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)各類要素跨區(qū)域順暢流動。

一是補齊軌道交通短板，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供硬件支撐。軌道交通對于優(yōu)化城市功能布局、促進(jìn)都市圈和城市群的形成具有重要作用。國際經(jīng)驗顯示，都市圈和城市群一般需形成地鐵、城市快線鐵路、市郊鐵路和城際鐵路四個層級的軌道交通體系，滿足不同區(qū)域范圍內(nèi)的快速交通出行。從北京交通結(jié)構(gòu)看，中心城區(qū)地鐵密度不足，缺乏中心城區(qū)到達(dá)周邊區(qū)域的市郊鐵路，軌道交通供給不能滿足大規(guī)模、快速化、低碳化的交通出行需求，出現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)“錯配”。從京津冀區(qū)域看，城際鐵路建設(shè)滯后，難以滿足城市間交通需求，特別是不能滿足北京與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，國家加快城際鐵路建設(shè)取得積極成效，京唐城際、京濱城際、京霸城際等已先期開工建設(shè)。但從推動非首都功能疏解和優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)的需求看，市郊鐵路建設(shè)也同樣重要。城際鐵路主要滿足京津冀范圍內(nèi)幾個重點城市和區(qū)域的交通需求，并非按照大都市與周邊區(qū)域的上下班通勤需求來設(shè)計安排，在功能、效率和站點設(shè)計上有很大不同，因此很難替代北京到達(dá)周邊新城、衛(wèi)星城、微中心的市郊鐵路。未來，應(yīng)加快市郊鐵路建設(shè)，彌補這一短板。

二是加快修補周邊區(qū)域公共服務(wù)短板，縮小與北京的差距。由于周邊區(qū)域與北京在公共服務(wù)供給規(guī)模和質(zhì)量方面存在較大落差，對承接非首都功能缺乏吸引力，很多被疏解對象面臨著搬遷過程中留住人才的壓力和挑戰(zhàn)。因此，要加強政府引導(dǎo)，結(jié)合教育、醫(yī)療等非首都功能疏解，提高周邊區(qū)域公共服務(wù)的供給能力和質(zhì)量水平，增強承接地的吸引力。

三是加快修補生態(tài)環(huán)境短板，增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。京津冀霧霾天氣頻發(fā)，環(huán)境污染備受關(guān)注，人民群眾對改善環(huán)境的需求強烈。對此，應(yīng)從供給側(cè)發(fā)力推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)，一要在“去”上下功夫，著力化解鋼鐵、煤炭、水泥等重污染行業(yè)產(chǎn)能，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整；二要在“治”上下功夫，加強環(huán)境治理，加大對污染企業(yè)的監(jiān)控和違法排放的處罰力度；三要在“建”上下功夫，推進(jìn)環(huán)首都國家公園體系和跨區(qū)域生態(tài)廊道建設(shè)，擴大區(qū)域生態(tài)空間。

深化制度創(chuàng)新——形成多元共贏、協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)機制和政策保障體系

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，亟待加強制度供給，破除制約協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙。

一是進(jìn)一步強化京津冀協(xié)同推進(jìn)工作機制，加大推進(jìn)工作力度。京津冀協(xié)同發(fā)展涉及主體多、利益訴求復(fù)雜，面臨不少體制機制障礙。建議進(jìn)一步強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，提升國家發(fā)改委負(fù)責(zé)京津冀協(xié)同發(fā)展工作的部門層級，強化政策規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)對接、社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面的組織協(xié)調(diào)和推進(jìn)力度。

二是加強政策創(chuàng)新，形成推動京津冀協(xié)同發(fā)展的一攬子政策保障體系。當(dāng)前，京津冀三地很多政策不統(tǒng)一、不銜接，制約了非首都功能疏解和區(qū)域協(xié)同發(fā)展。比如，北京養(yǎng)老金平均水平分別是天津和河北的1.33倍和1.49倍，影響到人口的跨區(qū)域流動。未來應(yīng)加強政策創(chuàng)新，圍繞制約京津冀人才流動的制度瓶頸，探索社會保險接續(xù)、醫(yī)療保險即時結(jié)算、人才資質(zhì)互認(rèn)、跨區(qū)域執(zhí)業(yè)等政策創(chuàng)新；圍繞京津冀產(chǎn)業(yè)對接與創(chuàng)新合作中的制度瓶頸，探索高技術(shù)企業(yè)資質(zhì)互認(rèn)、共建園區(qū)利益分享機制、特殊行業(yè)異地監(jiān)管等政策創(chuàng)新，為非首都功能疏解、推動京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

作者：北京市社會科學(xué)院副院長、北京方迪經(jīng)濟發(fā)展研究院首席專家　趙弘