在各種利好政策刺激下,我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)近年來實(shí)現(xiàn)了長足發(fā)展,在金融危機(jī)爆發(fā)之后表現(xiàn)出明顯高于國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的平均增速。但是,部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)存在發(fā)展低端化、粗放化問題,一些地區(qū)大力發(fā)展所謂的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并不代表高技術(shù)、高收益,以傳統(tǒng)的技術(shù)、工藝和組織方式承接新興產(chǎn)業(yè)中的加工組裝環(huán)節(jié),是很多技術(shù)、人才等高端要素相對(duì)不足的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)普遍采用的方式。同時(shí),產(chǎn)業(yè)政策對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用開始減弱,一些曾經(jīng)有效的調(diào)控手段和措施隨著發(fā)展環(huán)境的變化反而成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙,產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)“做強(qiáng)”上的效果遠(yuǎn)低于“做大”。面臨新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機(jī)遇和挑戰(zhàn),在我國進(jìn)入工業(yè)化后期和中高速增長新常態(tài)的背景下,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向有待調(diào)整和優(yōu)化。

項(xiàng)目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策存在弊端

改革開放以來,我國新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展受政府的產(chǎn)業(yè)選擇政策影響,且以重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)為導(dǎo)向。無論是全國還是地方都極少有自然發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè),政府至少在其中某個(gè)階段對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予了強(qiáng)有力的政策支持。雖然在不同時(shí)期,產(chǎn)業(yè)選擇的標(biāo)準(zhǔn)和方向有所不同,但在大多數(shù)情況下,產(chǎn)業(yè)選擇基準(zhǔn)并不嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué),通常是將市場(chǎng)容量大和生產(chǎn)率上升快作為新興產(chǎn)業(yè)選擇的標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)產(chǎn)業(yè)選擇的結(jié)果進(jìn)行集中和密集的政策扶持。這樣的選擇方式至少存在兩個(gè)問題:第一,選擇基準(zhǔn)過于簡單,這雖然降低了政策制定的難度,但并沒有全面考慮不同產(chǎn)業(yè)在促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高環(huán)境友好程度方面的區(qū)別,即便就是考察市場(chǎng)容量和生產(chǎn)效率,也需要與國外和其他地區(qū)作比較,簡單選擇能夠在短期內(nèi)迅速形成新的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能,但長期可能造成資源浪費(fèi)甚至導(dǎo)致產(chǎn)能過剩;第二,即便產(chǎn)業(yè)選擇準(zhǔn)確,但市場(chǎng)前景看好且生產(chǎn)效率提升快的產(chǎn)業(yè)本身就被投資看好,并不需要政府的專門支持,產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)集中于更具前瞻性和關(guān)聯(lián)性的新興產(chǎn)業(yè),而不是偏好于已經(jīng)處于市場(chǎng)成熟階段的產(chǎn)業(yè)。在所謂“產(chǎn)業(yè)選擇”的指導(dǎo)下,對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的扶持通常通過產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來完成。設(shè)立項(xiàng)目的初衷是促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,政府期望通過干預(yù)手段帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向預(yù)先設(shè)定的方向發(fā)展,形成新的支柱產(chǎn)業(yè),但實(shí)際結(jié)果往往事與愿違。首先,項(xiàng)目導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上是獎(jiǎng)勵(lì)贏家,大多數(shù)項(xiàng)目(特別是重大項(xiàng)目)的受益者是壟斷企業(yè)、大型企業(yè)和國有企業(yè),而最需要得到政策扶持的初創(chuàng)企業(yè)、中小微企業(yè)能夠從中獲得的收益和發(fā)展機(jī)遇較為有限。其次,過度重視具體項(xiàng)目的開展,可能在一定程度上惡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。在一些極端情況下,地方政府和主管部門為了保障重大項(xiàng)目的實(shí)施,開設(shè)專門“綠燈”,修訂已有的規(guī)章制度,其中不乏違背市場(chǎng)規(guī)律的做法。

由項(xiàng)目導(dǎo)向向能力導(dǎo)向的調(diào)整

在市場(chǎng)體制完備的情況下,應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇,產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是讓有技術(shù)和有市場(chǎng)潛力的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展起來,而非獎(jiǎng)勵(lì)已經(jīng)有突出市場(chǎng)表現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。雖然重大項(xiàng)目在帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上確實(shí)起到了催化和加速的作用,但隨著發(fā)展階段和環(huán)境的改變,項(xiàng)目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策的弊端逐漸顯現(xiàn),需要調(diào)整戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施的導(dǎo)向,逐步減少依靠大項(xiàng)目、大工程實(shí)現(xiàn)突破和發(fā)展,轉(zhuǎn)而營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境,通過市場(chǎng)機(jī)制遴選具有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀的企業(yè),淘汰落后的產(chǎn)能和企業(yè),以發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)化新興產(chǎn)業(yè)能力作為新的政策導(dǎo)向,達(dá)到形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭力的目的。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力一方面來源于內(nèi)部的技術(shù)和管理,另一方面來自于對(duì)外部市場(chǎng)的適應(yīng),并且能力的形成和提高是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。根據(jù)動(dòng)態(tài)能力理論,要從政策著力點(diǎn)和制定實(shí)施方式兩個(gè)方面形成符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)理。一方面,產(chǎn)業(yè)政策著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)超越單純的市場(chǎng)能力培育或技術(shù)能力培育,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)——技術(shù)能力的互動(dòng)循環(huán)。從全球新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,無論是單純注重技術(shù)領(lǐng)先還是單純注重市場(chǎng)領(lǐng)先的政策都難以取得最佳的效果。例如,在20世紀(jì)80年代中期至90年代,日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策過度強(qiáng)調(diào)技術(shù)的重要性,具體表現(xiàn)為成立一系列的聯(lián)盟組織,啟動(dòng)一系列國家研發(fā)計(jì)劃(項(xiàng)目),這不僅是日本政府和半導(dǎo)體企業(yè)對(duì)自身技術(shù)能力盲目自信的表現(xiàn),更是對(duì)技術(shù)領(lǐng)先就代表市場(chǎng)領(lǐng)先的錯(cuò)誤判斷。而同期,更加注重技術(shù)與市場(chǎng)結(jié)合的韓國企業(yè)實(shí)現(xiàn)了對(duì)日本的趕超,到90年代末期,雖然技術(shù)研發(fā)能力依然落后于日本,但三星、LG等韓國企業(yè)在全球半導(dǎo)體市場(chǎng)占有率上已經(jīng)將日本企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在腦后。與日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)對(duì)應(yīng)的,我國汽車產(chǎn)業(yè)則是過度注重市場(chǎng)增長,以至于在成為全球汽車產(chǎn)銷第一的同時(shí)并未真正意義上掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù),自然也沒有形成產(chǎn)業(yè)核心能力。因此,能力導(dǎo)向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)從技術(shù)和市場(chǎng)兩方面同時(shí)發(fā)力,使得新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)不僅能夠發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)遇,還具備滿足新市場(chǎng)需求的技術(shù)能力和技術(shù)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化通道。另一方面,在政策的制定和實(shí)施中通過互動(dòng)循環(huán)保持政策的可持續(xù)性。延續(xù)性差是我國以往產(chǎn)業(yè)政策存在的突出問題,這不僅受政策制定者任期行為的影響,也與政策本身與實(shí)際環(huán)境和產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的真實(shí)需求存在偏差相關(guān)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看,產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與政策制定的愿望強(qiáng)烈,且存在參與并表達(dá)政策需求的通道。例如,在國內(nèi)享有盛名的德國“工業(yè)4.0”最初并非由德國政府設(shè)定,而是在德國工程院、弗勞恩霍夫協(xié)會(huì)、西門子公司等德國學(xué)術(shù)團(tuán)體和產(chǎn)業(yè)界的建議和推動(dòng)下形成,聯(lián)邦政府只是在計(jì)劃文稿已經(jīng)形成之后才將其提升為國家級(jí)戰(zhàn)略,并作為2010年頒布的《2020年高科技戰(zhàn)略》的重要支撐。我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的制定要立足于產(chǎn)業(yè)和企業(yè),通過參與和互動(dòng)充分了解真實(shí)的政策需求,并將其作為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和政策實(shí)施的立足點(diǎn)。

能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)點(diǎn)

與項(xiàng)目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策相比,能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策以企業(yè)和產(chǎn)業(yè)對(duì)要素和市場(chǎng)環(huán)境的適應(yīng)為基礎(chǔ),以發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的核心能力為關(guān)鍵,以政府與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的互動(dòng)為保障,更加符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。第一,能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策較少依托于一旦實(shí)施就不可逆的大項(xiàng)目、大工程,因此具有更好的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性,能夠促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制作用下通過能力培育不斷適應(yīng)環(huán)境的變化。第二,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅擔(dān)負(fù)在轉(zhuǎn)型時(shí)期形成新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重任,同時(shí)也是未來產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力的重要來源,而新增長點(diǎn)的培育應(yīng)主要通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn),能力導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策更關(guān)注于培育前瞻性的技術(shù)研發(fā)和市場(chǎng)開拓能力。第三,能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策更加聚焦于生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)組織方式具有示范性,以及通過產(chǎn)業(yè)上下游關(guān)系帶動(dòng)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),并促進(jìn)核心能力從戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散,因此政策具有更強(qiáng)的戰(zhàn)略性。第四,戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能力的培育和成長是無止境的,能力導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策不以某一項(xiàng)目結(jié)束為終止,能夠持續(xù)刺激戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)核心能力的形成,具有可持續(xù)的特點(diǎn)。第五,不同于項(xiàng)目導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策以參與項(xiàng)目為邊界,具有很強(qiáng)的“獎(jiǎng)勵(lì)贏家”的特征,能力導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)政策更注重發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建,具有更強(qiáng)的互動(dòng)性和參與性。