充分認識北京城市空間結(jié)構(gòu)特征,優(yōu)化北京城市空間結(jié)構(gòu),有助于提升北京城市運行效率,實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀,加速成為“國際一流的和諧宜居之都”。

多中心、網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)有助于治理“大城市病”

中央城市工作會議明確指出,城市工作是一個系統(tǒng)工程,城市工作的開展需要尊重城市發(fā)展規(guī)律,并強調(diào)城市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌發(fā)展。從倫敦、巴黎、東京等國際大都市的發(fā)展規(guī)律和城市理論可以發(fā)現(xiàn),如同經(jīng)濟增長總是伴隨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級,城市空間擴張往往也伴隨有空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整,即從單中心擴張向多中心、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。多中心、網(wǎng)絡(luò)化是一個以有形和虛擬的網(wǎng)絡(luò)為支撐,具有多中心、多節(jié)點的城市空間結(jié)構(gòu)。城市空間的多中心化,通過中心城市職能向外疏散,有效降低聚集不經(jīng)濟,并通過再集中、網(wǎng)絡(luò)化獲取整合效應(yīng),實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展和競爭力提升。

多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)具有其結(jié)構(gòu)優(yōu)勢,既能實現(xiàn)城市的規(guī)模經(jīng)濟效益,又能解決單中心集聚所導(dǎo)致的大城市病問題。城市空間的多中心化發(fā)展,通過城市中心區(qū)職能向外疏散,避免單中心集聚所導(dǎo)致的聚集不經(jīng)濟帶來的效率損失,并通過在更大空間尺度獲取協(xié)同效應(yīng),實現(xiàn)城市規(guī)模的持續(xù)增長和競爭力的提升。多中心化的空間發(fā)展可以避免過度集聚帶來的城市問題,但也在一定程度上降低聚集經(jīng)濟效益,如空間距離增加帶來的交通成本,人口和經(jīng)濟活動的分散不利于面對面的交流和非正式的經(jīng)濟互動等。因此,聚集經(jīng)濟優(yōu)勢的獲取必須依靠多中心之間密切的空間聯(lián)系和群體化發(fā)展的外部效應(yīng),即必須將多個規(guī)模較小的中心整合為多中心一體化的城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),以此享受更大的聚集經(jīng)濟或外部規(guī)模經(jīng)濟效益,如共同分享更大規(guī)模的區(qū)域勞動市場或商品市場,分享區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等。

多個中心之間的相互整合有利于形成或發(fā)掘彼此間的互補性,通過專業(yè)化分工發(fā)揮不同區(qū)位的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢,同時中心之間的互動也有利于創(chuàng)新,從而促進經(jīng)濟增長。另外,多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)可以有效避免人口和經(jīng)濟活動在單一中心的過度集聚及由此造成的城市蔓延問題,有助于保護區(qū)域既有的生態(tài)格局,形成良好的人地關(guān)系。

城市副中心建設(shè)有助于多中心、網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)的形成

北京多中心城市空間結(jié)構(gòu)已初具雛形,但單中心集聚問題依然存在,城市發(fā)展仍主要由城市中心大團所主導(dǎo)。制造業(yè)遷出后,中心城區(qū)(城六區(qū))服務(wù)功能持續(xù)集中,中心城區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占北京市的80%以上,集聚了全市絕大部分的經(jīng)濟活動。這顯示目前北京市的產(chǎn)業(yè)空間布局仍然是強中心結(jié)構(gòu),即由單中心主導(dǎo),還未形成真正意義上的多中心均衡發(fā)展的空間格局。另外,隨著居住的郊區(qū)化,北京人口已呈現(xiàn)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢,但受地形和經(jīng)濟發(fā)展條件限制,人口擴散主要集中在城市發(fā)展新區(qū)。城市發(fā)展新區(qū)已呈現(xiàn)與中心城區(qū)連片發(fā)展的趨勢,如果不能有效抑制中心城區(qū)規(guī)模的擴張,一些郊區(qū)的集聚中心最終將與中心大團融合,而導(dǎo)致城市空間格局仍難打破單中心集聚、中心城外延的發(fā)展模式。

在此背景下,北京城市副中心的建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度,成為了北京疏解中心城區(qū)人口、實現(xiàn)由單中心空間結(jié)構(gòu)向多中心空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、推動首都空間科學(xué)發(fā)展,進而解決交通擁擠、環(huán)境污染等“大城市病”問題的重要舉措。以城市副中心建設(shè)實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整已經(jīng)成為超大城市的普遍共識,跳出“主中心”實現(xiàn)多中心發(fā)展也是世界級都市群的普遍做法。城市副中心的建設(shè)一方面可以承載新的人口集聚和產(chǎn)業(yè)活動的外遷,有效緩解單中心蔓延而造成的城市運行效率降低問題;另一方面也能通過新的中心地區(qū)引導(dǎo)城市有序增長,形成新的發(fā)展動力源和增長極,促進城市內(nèi)部職住平衡的多中心網(wǎng)絡(luò)化空間格局的形成。

城市副中心形成的溢出效應(yīng)需加以有序引導(dǎo)

城市副中心是城市核心區(qū)以外城市經(jīng)濟流的高效集聚區(qū),是城市新興服務(wù)業(yè)的集中分布區(qū),是城市人口和生產(chǎn)要素向外擴散過程中的新節(jié)點,是城市空間結(jié)構(gòu)分散化過程中城市核心區(qū)的外延部分。在功能內(nèi)涵上,既是對核心區(qū)主要功能的有力補充,又具備自身主導(dǎo)的功能特色;在等級規(guī)模上,僅次于城市核心區(qū)的綜合性城市區(qū)域。城市副中心的建設(shè)既要承接北京市公共行政功能疏解,又要建立功能完備、品質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù)體系和宜居宜業(yè)環(huán)境,以服務(wù)行政機構(gòu)的外遷和吸引外遷就業(yè)人口的居住,建設(shè)成為集“公共行政、現(xiàn)代商務(wù)、文化休閑、醫(yī)療教育、生態(tài)宜居”于一體的功能完備的現(xiàn)代化、國際化副中心城市。

城市副中心的城市治理是一項重大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在城市副中心管理工作開展過程中,應(yīng)立足城市副中心的功能定位,高標準規(guī)劃、高水平建設(shè),注重創(chuàng)業(yè)就業(yè)與居住功能均衡,創(chuàng)造出比中心城區(qū)更加優(yōu)越的就業(yè)環(huán)境和生活環(huán)境,形成對中心城區(qū)的反磁力,構(gòu)建具有世界眼光、國際標準、中國特色、首都特點,且與北京城市副中心功能定位相匹配的城市治理體系。城市治理過程中需要對關(guān)鍵領(lǐng)域科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

另一方面,城市副中心的建設(shè),將帶動通州及其周邊地區(qū)的發(fā)展,尤其對河北省廊坊市北三縣(三河、大廠、香河)以及天津市武清區(qū)等區(qū)域形成溢出效應(yīng)。同時,為更多地分享到北京城市副中心為本地區(qū)帶來的直接和間接效益,河北廊坊、天津武清等鄰近地區(qū)已經(jīng)開始出現(xiàn)了土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)擴展、人口遷入等無序或難以管控狀態(tài),直接影響到通州能否建設(shè)成為國際一流的城市副中心。因此,必須大力加強通州-武清-廊坊三省市交界地區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策和統(tǒng)一管控工作。

(作者為北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、教授)