長期以來,我國的城市規(guī)劃嚴格按照行政區(qū)劃的范圍編制。這一方式的優(yōu)缺點都很明顯:優(yōu)點是便于操作,有明確的主導者和行動者;缺點是忽略甚至割裂了經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化的聯(lián)系。這個缺點在大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃中如何克服?這個突破口可能就在都市圈規(guī)劃。都市圈的“圈”不是由行政區(qū)劃界定的,而應由經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化等聯(lián)系決定?？梢愿鶕?jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)和計量模型的測算,確定都市圈規(guī)劃的范圍和內(nèi)容,并由國務院組織編制都市圈發(fā)展規(guī)劃,在此基礎上編制大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃

灣區(qū),是由一個海灣或相連若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。灣區(qū)是全球區(qū)域創(chuàng)新中心的代名詞,是新經(jīng)濟即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)策源地、集聚地的代名詞。全球經(jīng)濟總量的60%集中在入?？凇．斀袷澜绨l(fā)展條件最好的、競爭力最強的城市群,都集中在沿海灣區(qū)。東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)是世界公認的三個大灣區(qū)。

日前,在國家主席習近平的見證下,《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》在香港簽署。此前有報道稱,粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃初稿已基本形成。其實,除了沿深圳灣的灣區(qū)經(jīng)濟,我國還有沿杭州灣的灣區(qū)經(jīng)濟及沿渤海灣的灣區(qū)經(jīng)濟。從科技創(chuàng)新和新經(jīng)濟的角度看,深圳灣和杭州灣的灣區(qū)經(jīng)濟已初現(xiàn)端倪,應當進入深度規(guī)劃和進一步發(fā)展的階段。

有助于打破行政區(qū)劃束縛

由灣區(qū)的地理構成可見,它們都是由少數(shù)中心城市(都市圈)、若干個其他城市和城鎮(zhèn)組成的。都市圈與城市的區(qū)別在于,前者包括了中心城市及周邊與之密切相關的若干城市和城鎮(zhèn),而非行政上的地域單位?，F(xiàn)代交通體系的效率測算表明,一日通勤是確定都市圈范圍的基準。由此,大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃是由分層、分級的多個規(guī)劃組成的。這個“組成”,是指在區(qū)域內(nèi)各種要素和產(chǎn)業(yè)集聚、輻射及融合基礎上的再規(guī)劃。其中,都市圈規(guī)劃是核心。

長期以來,我國的城市規(guī)劃嚴格按照行政區(qū)劃的范圍編制。這一方式的優(yōu)缺點都很明顯:優(yōu)點是便于操作,有明確的主導者和行動者;缺點是忽略甚至割裂了經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化的聯(lián)系。例如,深圳是粵港澳灣區(qū)的核心城市之一,周邊的惠州、東莞等主要接受其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商務合作。就經(jīng)濟和社會聯(lián)系而言,這些城市應當在深圳都市圈范圍內(nèi)。

這個缺點在大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃中如何克服?我們的研究表明,這個突破口可能就在都市圈規(guī)劃。都市圈的“圈”不是由行政區(qū)劃界定的,而應由經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化等聯(lián)系決定。所以,可以根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)和計量模型的測算,確定都市圈規(guī)劃的范圍和內(nèi)容,并由國務院組織編制都市圈發(fā)展規(guī)劃,在此基礎上編制大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。

如果上述規(guī)劃引領能夠得到有效實施,都市圈規(guī)劃就會打破行政區(qū)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的束縛,進而產(chǎn)生積極的作用,如減少土地低效開發(fā)、提升中心城市集聚高端要素的功能等。例如,在東京都市圈50公里半徑內(nèi),基本上是連成片的。按照這個范圍進行(土地)規(guī)劃,將在很大程度上緩解土地供應和住房供應矛盾,并為高端要素集聚提供更大的空間。

本質(zhì)上是市場化制度安排

在建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機制只能建立在統(tǒng)一市場體系或市場一體化的基礎上。黨的十八屆三中全會指出,建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。這里,統(tǒng)一市場體系的“統(tǒng)一”至少有三層涵義,即統(tǒng)一市場規(guī)則、統(tǒng)一市場準入、統(tǒng)一市場監(jiān)管。由此,區(qū)域間公平開放的要素流動,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和全方位合作,就能夠順暢地展開。進而,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機制就有了可靠的支撐。

大灣區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制,具體應考慮三個主要方面:一是以市場為主導,完善要素市場,充分明確市場的主體地位;形成多層次的資本市場、人才和勞動力市場、技術市場;通過市場供需調(diào)整土地價格,滿足企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。二是打破行政壁壘和地方保護。壁壘下的市場競爭,必然以尋求地方行政區(qū)域邊界內(nèi)的利益最大化和成本最小化為目標,難免造成區(qū)域市場割裂。三是協(xié)調(diào)各城市在招商引資、市場準入、戶籍制度、社會保障與就業(yè)等方面的政策法規(guī),促進城市群內(nèi)的廣泛合作。

大灣區(qū)規(guī)劃和發(fā)展的協(xié)調(diào)機制,本質(zhì)上是一系列市場化的制度安排,核心是基于統(tǒng)一規(guī)則的市場準入和市場監(jiān)管。在這方面,我們或可借鑒美國和日本的做法,籌劃成立相關的政府組織或非政府組織,如日本的都市圈整備局、都市圈整備委員會和美國的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會、紐約城市規(guī)劃委員會等。它們是大灣區(qū)形成和發(fā)展的推動者。還可以比照國際常見的做法,通過建立若干論壇、峰會的組織機制,加強大灣區(qū)各城市在戰(zhàn)略、信息和執(zhí)行層面的溝通與協(xié)商。

規(guī)劃應側重區(qū)域而非產(chǎn)業(yè)

長期以來,我國各級政府制定的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃(計劃),多側重于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的內(nèi)容。在區(qū)域發(fā)展方面,主要通過制定專項規(guī)劃,體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖和實施構想。改革開放以來,從建立經(jīng)濟特區(qū)開始,到設立國家級新區(qū),再到制定大灣區(qū)規(guī)劃,以改革和創(chuàng)新的方式,調(diào)整并突破行政區(qū)劃的管制,對于我國經(jīng)濟增長和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。

在經(jīng)濟社會動態(tài)發(fā)展的過程中,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展具有兩大作用:一方面,將不斷調(diào)整原來的不合理設置;另一方面,也是更為重要的,就是將體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的新元素,放到一個或若干個特定的空間,或先行先試,或重組融合,產(chǎn)生增量意義上的動力和價值。過往的實踐證明,除了那些已經(jīng)取得積極作用的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃外,有些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可能因為條件不成熟等原因,作用不盡明顯,但產(chǎn)生負面作用的案例還不多見。

與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相比,區(qū)域規(guī)劃的作用是相對正面的。究其原因在于,區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展的主導者、行動者,本來就是各級政府。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃則不是,其主導者和行動者是企業(yè)家、投資家和創(chuàng)業(yè)者。尤其是在新興產(chǎn)業(yè)領域,大量的新技術、新模式的試錯都是在上述主體的主導下進行的。而且,唯有在他們的主導下,激勵機制和風險機制才是有效的。如果我們?nèi)匀谎赜卯a(chǎn)業(yè)規(guī)劃這一說法,那么它的內(nèi)涵就要發(fā)生根本性變化。

總之,原有行政區(qū)劃中存在的種種矛盾和問題、新經(jīng)濟發(fā)展的集聚和融合、社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的空間拓展等,都要求進一步強化區(qū)域規(guī)劃的作用,并進行必要的調(diào)整和重組。在這個調(diào)整和重組中,我們有必要融入改革、創(chuàng)新的戰(zhàn)略性思路和舉措,以此打造具有國際競爭力的灣區(qū)經(jīng)濟。

(作者為上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授)