原標題：反壟斷法頒布十年磨硬“三顆牙齒”

“第四顆牙”磕住行政壟斷

□　本報記者 張紅兵

8月30日，中國反壟斷法頒布滿十年。雖然沒有看到官方隆重的紀念活動，但連日來全國人大和有關(guān)部委的兩項動作，卻與反壟斷法密切相關(guān)。

一是8月28日，反不正當競爭法修訂草案二審稿提交全國人大常委會審議。反不正當競爭法修訂草案刪除了與反壟斷法重復的內(nèi)容，反壟斷執(zhí)法力度有望加大。

二是8月28日，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)“推進落實公平競爭審查制度2017年工作重點”。公平競爭審查制度的落實，將從源頭切斷行政壟斷這一痼疾，彌補反壟斷法的不足。

反壟斷法頒布十年來，反壟斷執(zhí)法風暴一浪接著一浪。如果說發(fā)改委反價格壟斷執(zhí)法、工商總局反不正當競爭行為、商務(wù)部反經(jīng)營者集中，是反壟斷執(zhí)法實踐磨硬的三顆牙齒，那么，彌補反壟斷法對行政壟斷監(jiān)管力度的不足、國務(wù)院2016年出臺的公平競爭審查制度，堪稱磕住行政壟斷的“第四顆牙齒”。

痛擊市場壟斷

十年來，反壟斷法得到全面實施，幾大類型違法行為都有成功查處的典型案件。行政執(zhí)法查處的案件類型，從簡單到復雜有一個遞進的過程。最初查處的是簡單的橫向壟斷協(xié)議，后來查縱向壟斷協(xié)議，再后來查濫用市場支配地位，至今已敢于向?qū)Ω偁幬：ψ畲蟮男姓艛嗔羷Α?/p>

早期，中國學習借鑒國際經(jīng)驗。十年后，中國的反壟斷執(zhí)法水平已經(jīng)可以與其他國家比肩，甚至在一些領(lǐng)域發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國已經(jīng)發(fā)展為和美國、歐盟比肩的全球最重要的三大實施反壟斷法的國家和地區(qū)。

國家發(fā)改委負責反價格壟斷執(zhí)法。根據(jù)發(fā)改委網(wǎng)站上公開的信息，共有近70個反壟斷案被提及。其中，有兩起案件引起了廣泛關(guān)注。一是韓國三星、LG,中國臺灣地區(qū)奇美、友達等六家的液晶面板案。這是首起與反壟斷有關(guān)的罰款數(shù)額超過一億元人民幣的案件。如此高的罰款數(shù)額瞬間提高了企業(yè)對反壟斷法合規(guī)的重視。

二是對美國高通公司的反壟斷調(diào)查。發(fā)改委2015年2月在責令高通公司停止違法行為的同時，依法對高通公司罰款60.88億元人民幣。這是迄今為止中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)給單個企業(yè)開出的最大罰單。此案帶給中國的另一個重要意義在于，它引發(fā)了世界反壟斷格局的變化。歐美國家一直以反壟斷先行者的身份對中國的反壟斷執(zhí)法工作進行評論和介紹經(jīng)驗，而高通案改變了這種模式。歐美國家開始追隨我國反壟斷執(zhí)法部門的步伐啟動對高通的調(diào)查。在知識產(chǎn)權(quán)與反壟斷的規(guī)則制定方面，開始借鑒我國的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗。

國家工商總局負責非價格壟斷行為的查處。據(jù)工商總局權(quán)威人士披露，十年來，工商和市場監(jiān)管部門共立案查處涉嫌壟斷行為案件82件。其中涉嫌壟斷協(xié)議案件40件，涉嫌濫用市場支配地位案件42件。共結(jié)案50件。

在工商總局查處的案件中，利樂濫用市場支配地位案是很有代表性的。2016年11月16日，國家工商總局對利樂集團作出行政處罰，責令利樂停止違法行為，處罰款6.67億元人民幣。這個案件歷時4年，處罰決定書多達47頁。翔實的處罰決定書是我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法水平提高的直接表現(xiàn)。

商務(wù)部負責經(jīng)營者集中的反壟斷審查。從反壟斷法生效以來截至今年6月30日，商務(wù)部審結(jié)了1936件經(jīng)營者集中申報案件，其中30件是附條件批準的，兩件是被禁止的，其余都是無條件批準的。

北京斐石律師事務(wù)所周照峰博士對中國反壟斷執(zhí)法的進步發(fā)出由衷贊嘆：“縱觀全球近120年的反壟斷法歷史，尚未有其他實施反壟斷法的國家和地區(qū)能夠在其反壟斷法實施的最初十年即能取得如此驕人的成績。”

合圍行政壟斷

在查處市場壟斷方面，反壟斷執(zhí)法磨硬了三顆牙齒。但反壟斷法先天不足，對危害競爭最大的行政壟斷一直力不從心。我國反壟斷法專設(shè)第五章對行政壟斷進行規(guī)制，涵蓋了幾乎所有類型的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。但該法賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力只有“建議權(quán)”。

山東大學的于良春教授分析，目前由行政機關(guān)自行糾正自己的濫用行政權(quán)力限制競爭行為，其實施效果大打折扣。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對于行政壟斷只有建議的權(quán)力，其執(zhí)法效果更是難以保證。這也是我國至今鮮有行政壟斷遭處罰案例產(chǎn)生的重要原因。

最近兩三年。國家發(fā)改委、工商總局幾乎每年都會發(fā)布行政壟斷查處案例，但結(jié)果也只是“督促”相關(guān)地方政府或行政部門自我糾正。

如何在源頭上防止行政壟斷？依據(jù)反壟斷法，現(xiàn)有的執(zhí)法機構(gòu)顯然無能為力，需要更高層面更權(quán)威的制度安排。

2016年6月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求行政機關(guān)在制度出臺前自我審查，確保不出現(xiàn)行政壟斷內(nèi)容。“沒有進行公平競爭審查的，不得出臺?！?/p>

該意見用列舉的方式亮出了18項審查標準，被稱為“18不準”。如：不得設(shè)置不合理和歧視性的準入和退出條件，不得限制外地和進口商品、服務(wù)進入本地市場，不得違法干預實行市場調(diào)節(jié)價的商品和服務(wù)的價格水平等。

正是為了推動意見的落實，8月28日，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)“推進落實公平競爭審查制度2017年工作重點”：出臺公平競爭審查制度實施細則；印發(fā)清理存量政策措施工作方案；開展排除限制競爭存量政策措施的清理工作；對落實公平競爭審查制度開展督導和教育培訓。

國務(wù)院的這個意見，雖為自我審查，但卻是在源頭上防止行政壟斷的治本之策，屬于事前預防。而行政壟斷政策一旦沒有把住關(guān)，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將依照反壟斷法行使建議權(quán)，建議其上級機關(guān)責令改正。這屬于事后監(jiān)督。

政策出臺前自我審查，政策出臺后加強執(zhí)法—-反行政壟斷頂層設(shè)計日漸清晰。

司法審判助力

反壟斷法在第50條規(guī)定了壟斷行為的民事責任，確認了反壟斷民事訴訟這一反壟斷法實施方式。2012年1月30日，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，2012年6月1日起施行。

自2008年8月1日反壟斷法實施以來，全國地方法院受理的反壟斷民事訴訟案件穩(wěn)步增長。據(jù)最高人民法院法官王闖統(tǒng)計，2008至2009年共有10件，2010年33件，2011年18件，2012年55件，2013年72件，2014年86件，2015年156件……

2017年新年伊始，蘋果公司在北京知識產(chǎn)權(quán)法院狀告高通公司濫用市場支配地位，索賠10億元人民幣，或許預示著2017年將成為反壟斷民事訴訟的“大年”。

提到反壟斷司法活動就不得不提著名的3Q大戰(zhàn)了。奇虎公司訴騰訊公司濫用市場支配地位案由廣東高院一審，最高人民法院終審。該案件的判決書長達7.4萬字，探索和明確了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中相關(guān)市場界定的標準、市場支配地位認定標準以及濫用市場支配地位的分析原則和方法等一系列重要的法律規(guī)則。

另一個著名的反壟斷案件是華為公司訴美國IDC公司濫用市場支配地位案。該案可以說是中國法院審理的第一起關(guān)于標準必要專利的壟斷糾紛案。廣東高院作為終審法院，判決IDC公司停止過高定價和歧視性定價等行為，賠償華為公司2000萬元人民幣。本案的法律意義在于，它真正探索了標準必要專利許可市場的相關(guān)市場界定問題。

反行政壟斷的司法審判也有了破冰之舉。2017年8月，廣東高院終審判決，認定廣東省教育廳在“工程造價基本技能賽項”省級比賽中，指定廣聯(lián)達股份軟件有限公司軟件為獨家參賽軟件的行為，屬于濫用行政權(quán)力，產(chǎn)生了排除、限制競爭的效果，違反了反壟斷法規(guī)定。這起歷經(jīng)3年多時間、反壟斷法頒布實施以來首個行政壟斷訴訟案件，以行政機關(guān)敗訴告終。

王闖法官在一篇論文中，將司法審判情況與反壟斷行政執(zhí)法情況進行對比，發(fā)現(xiàn)了三個比較有趣的現(xiàn)象。一是法院判決的民事訴訟案件數(shù)量多于行政執(zhí)法案件數(shù)量。截止到2015年，根據(jù)官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國法院七年來受理的反壟斷民事訴訟案件是430件，而行政執(zhí)法機構(gòu)公布的查處案件不到100件。也就是說，社會公眾通過反壟斷法進行私人執(zhí)行的積極性非常高漲。二是法院審理的濫用市場支配地位案件多，而行政執(zhí)法機構(gòu)查處的壟斷協(xié)議案件多。這一現(xiàn)象也反映出司法審判和行政執(zhí)法各自的長處所在，行政執(zhí)法機構(gòu)將主要目標集中在那些社會危害大而且很難被發(fā)現(xiàn)的縱向壟斷協(xié)議案件上。三是法院認定構(gòu)成壟斷的案件少，原告的勝訴率依然比較低。

護航任重道遠

我國反壟斷法只有八章57條，導致執(zhí)法機構(gòu)在法律適用上存在很大不確定性和較大的裁量權(quán)。對外經(jīng)貿(mào)大學黃勇教授認為，隨著實踐經(jīng)驗和案件問題的積累，人大需要釋法，國務(wù)院、執(zhí)法機關(guān)需要頒布更具操作性的規(guī)定和指南，法院也需要針對疑難問題適時出臺司法解釋，以進一步完善反壟斷法律制度體系。

目前，我國三家執(zhí)法機構(gòu)的行政層級較低，在執(zhí)法中往往面臨多方壓力，不利于執(zhí)法機構(gòu)權(quán)威的確立。黃勇認為，有必要盡快改革反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，著手建立一個統(tǒng)一的、相對獨立的、專業(yè)的權(quán)威執(zhí)法部門。

上海交通大學教授王先林認為，無論是對于反壟斷行政執(zhí)法來說還是對于反壟斷民事司法來說，今后一段時間集中力量“緊咬”那些典型壟斷行業(yè)的突出壟斷行為，應(yīng)成為提升中國反壟斷法實施效果的突破口。

王先林指出，反壟斷法不僅是一個制度問題，而且也是一個文化問題。反壟斷法實施的理想情形是經(jīng)營者和政府都能自覺遵守反壟斷法，從而將紙上的條文變成實際的行動。這固然需要相應(yīng)的行政執(zhí)法和司法來保障，但是在全社會大力培育和發(fā)展競爭文化也是不可缺少的。

本報北京8月30日訊