近幾年北京霧霾問題日益嚴重，按照北京環(huán)保局統計，2016年北京空氣達標天數只有全年一半多一點，雖然趨勢上比2015年有好轉，但空氣級別良以上占比只有11%，而海南、昆明等達到90%以上。北京市空氣污染中，各類污染物都有一定貢獻，而PM10的占比最大。工業(yè)、尾氣、燃煤、揚塵、氣流、濕度、環(huán)境等都是霧霾形成的重要原因。今年前半年，北京的霧霾天氣相對以往又有所好轉，但是今年9月3日，國家環(huán)保部向媒體通報，認為由于西伯利亞冷高壓弱于常年，推測今年秋冬季天氣形勢不容樂觀，重污染天氣將提前到來。這意味著未來幾個月霧霾的防護問題會盡快提上日程。

面對空氣污染這個難題，北京市已經出臺了很多措施。比如煤改清潔能源、壓減電力行業(yè)的本地排放、改造燃煤鍋爐、治理高排放機動車、管控重型柴油車、加大工業(yè)企業(yè)調整退出步伐、促進排放揮發(fā)性有機物重點行業(yè)企業(yè)的轉型升級、加強執(zhí)法監(jiān)督和地區(qū)間協作等。9月16日住建委剛剛發(fā)布的《2017—2018年秋冬季建設系統施工現場揚塵治理攻堅行動方案〉的通知》進一步吸引了大家注意?！锻ㄖ芬笤诙静膳镜?1月15至次年3月15日，在各主城區(qū)，停止各類道路工程、水利工程等土石方作業(yè)和房屋拆遷施工，只有特殊項目單獨審批才能開工，不遵守的企業(yè)將被懲治。

《通知》中規(guī)定的通過減少相關項目施工減少揚塵治理冬季霧霾會有很大效果嗎？幾乎可以肯定的說效果不會太大。首先，相比于周邊工業(yè)排放、本地汽車揚塵和尾氣污染以及冬季燃煤等排放，施工造成揚塵導致的霧霾污染一直被認為要小得多。第二，在北方，由于溫度原因，冬季本身施工項目就很少，在冬天采暖季禁止施工，本身的沖擊也就很小。

那么《通知》會有什么作用呢？我覺得目前它主要反映了市政府治理霧霾的決心。長期以來，眾多企業(yè)不顧對公眾損害制造污染排放而不用負責任，這種具有負外部性的行為今后一定會面臨越來越嚴重的懲治。在《通知》這個相對較容易實行影響較小的政策之后，相信其他部門還會有更嚴厲的治理政策出臺。

通過《通知》我們還可以看到什么呢？我認為就是其反應的政府的治理污染的政策選擇可以更有有效率的辦法。

在經濟學中，治理類似污染這種負外部性的行為一般都會提到三種辦法：行政管制、庇古稅和可交易污染許可證。行政管制就是強行設定企業(yè)生產和排放份額，類似當前《通知》這樣的強制關停項目。庇古稅是針對排放收取一定的比例稅，以稅收的方式對污染行為進行懲罰矯正?？山灰孜廴驹S可證是對排放企業(yè)發(fā)放總的排放限額，但允許企業(yè)間就限額進行市場化買賣。一般的結論是，通過稅收和可交易污染許可證的方式可以達到比簡單行政管制更好的結果。即：達到相同的減排目標，但產生的經濟效率損失較小。這主要有兩個原因：第一，行政管制往往不能有效識別企業(yè)減排成本，從而不能做到讓減排成本比較低的企業(yè)去減排，強制減排最后有可能使得減排成本較高的企業(yè)也被迫減排，這就在同樣的減排總量目標下沒有達到社會成本最低的結果。第二，行政管制缺乏激勵效應，即當減排到行政管制目標后企業(yè)就不再有進一步減排動力，而稅收和許可證仍然能夠激勵企業(yè)進一步減少排放從而減少稅收成本，或者將多余的排放指標交易到市場上獲利。

稅收方式和可交易污染許可證方式也有一定不同。理論上，庇古稅一般將稅率設定為和排污造成的邊際成本相等。但在現實中，由于信息不完全和不對稱，政府部門并不了解排污造成的成本到底有多大，因此很難準確設定稅率。同時，如果以減排總量為目標，也很難設定合適稅率使得排污總量恰好達到目標水平。而可交易污染許可證可以通過許可證的發(fā)行限額保證達到減排目標水平，并且由于每個企業(yè)可交易彼此配額，因此在充分競爭市場能夠保證最低成本減排企業(yè)排放最多污染，從社會看也是有效率的結果。但許可證同樣依賴充分的信息和競爭性市場。稅收和許可證的另一個區(qū)別是稅收收入歸入政府，而除非拍賣成交，許可證往往是免費發(fā)放，交易收入歸入企業(yè)。

從當前北京霧霾治理現狀看，稅收和可交易的許可證都是可行辦法，其中可交易污染許可證是比較理想的辦法，能夠在信息不完全情況下有效率地達到減排目標。

《通知》反映的全面禁止相關施工是否反映了政府沒有意識到行政管制的可能低效率呢？或者沒有認識到許可證的好處？事實當然并非如此。在本世紀初幾年，政府就在嘗試就水資源等分配采用交易許可證辦法。對于排污的交易許可證也已經討論多年，在思想上其實是成熟的。并且，2016年11月，國務院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，提出我國要將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，明確排污許可證將按行業(yè)分步實現對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)，實現“一企一證”。2017年6月22日，北京市首批排污許可證發(fā)證給幾家企業(yè)，標志著這種治理污染的方法已經開始全面進入操作階段。目前的困難不是在認識上，而是在執(zhí)行能力上。監(jiān)測排污的技術存在困難，使得我國環(huán)保部門還無法實現對企業(yè)排污量進行連續(xù)性準確監(jiān)測，而這恰恰是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一。

因此，和其他政策一樣，在政策設計關注效率的同時，要加大政策執(zhí)行能力建設。技術能力和執(zhí)行能力建設進度，決定了在治理污染方面，更有效率的許可證方法替代簡單行政管制方法的速度。

（孫文凱，中國人民大學經濟學院副教授 中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）