立足國內(nèi) 借鑒國際 建設高水平輸配電價監(jiān)管體系

電力是國民經(jīng)濟的基礎性產(chǎn)業(yè),密切關系企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活。電力價格,直接影響工商企業(yè)生產(chǎn)成本和廣大人民群眾的生活成本,社會關注度高。長期以來,我國實行電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一購電、統(tǒng)一售電的經(jīng)營模式,電網(wǎng)企業(yè)通過收取銷售電價和上網(wǎng)電價的價差維持生產(chǎn)經(jīng)營、獲得利潤。這種統(tǒng)購統(tǒng)銷的模式,主要有三方面的問題:一是用戶與發(fā)電企業(yè)不能直接見面,雙方不能協(xié)商確定電量、電價,無法通過競爭激發(fā)市場活力;二是沒有按照“準許成本加合理收益”的方式,對屬于網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配電建立科學的價格監(jiān)管辦法,電網(wǎng)企業(yè)成本、收益是否合理不夠明確;三是各電壓等級購銷價差水平不合理,存在不同電壓等級、不同類別用戶之間的交叉補貼。

黨的十八大以來,國家發(fā)展改革委認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神及黨中央國務院決策部署,進一步深化電力體制改革,統(tǒng)籌運用好“市場之手”和“政府之手”,按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路,以啃硬骨頭的精神攻堅輸配電價改革,加強對全球第一、第二大電網(wǎng)的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等企業(yè)成本價格監(jiān)管,并于2017年6月實現(xiàn)了省級電網(wǎng)輸配電價改革全國全覆蓋。

踏石留印 一步一個腳印

2014年10月起,國家發(fā)展改革委會同國家能源局,按照“先試點、再推廣”的改革思路,在深圳、蒙西試點基礎上,研究制定了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》,指導省級價格主管部門和相關機構,分三個批次有序推進省級電網(wǎng)輸配電價改革,全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價改革。

——“破冰”:摸著石頭過河。2014年10月,國家發(fā)展改革委選擇管理經(jīng)驗先進、改革意識較強、改革要求迫切、主動對標香港中華電力的深圳電網(wǎng),開展我國首個輸配電價改革試點,組織國內(nèi)知名專家、電網(wǎng)企業(yè)、地方價格管理部門組成精干力量,對深圳電網(wǎng)解剖麻雀,形成了深圳電網(wǎng)輸配電價改革方案,并核定了首個監(jiān)管周期輸配電價水平。2014年12月,在蒙西電網(wǎng)開展我國首個省級電網(wǎng)輸配電價改革試點。蒙西電網(wǎng)既是個省級電網(wǎng),又是個獨立于國網(wǎng)、南網(wǎng)的獨立電網(wǎng),為下一步在國網(wǎng)、南網(wǎng)范圍開展省級輸配電價改革打下良好基礎。

——“擴圍”:加快復制推廣。2014年11月15日,國務院常務會議審議通過《近期加快價格改革工作方案》,對包括電力價格改革在內(nèi)的價格改革做出了重要部署。2015年,中發(fā)9號文件及28號文件對電力價格改革的目標、任務和具體措施做出了明確部署,將試點單位擴大到安徽、云南、貴州、湖北、寧夏等5個省級電網(wǎng)。

——“立制”:精心開展頂層設計。在試點基礎上,國家發(fā)展改革委著手研究制定《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》,做了大量工作。

走出去,上門取經(jīng)。國家發(fā)展改革委分管委領導先后率團訪問了德國能源部、美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會及部分州公用事業(yè)管理委員會、英國能源部、英國天然氣和電力市場辦公室、加拿大安大略省能源監(jiān)管機構等,深入了解市場經(jīng)濟國家開展監(jiān)管的理念、方法和手段,就輸配電價改革的重大問題向?qū)Ψ秸埥?就共同關心的問題進行深入交流。

引進來,研討培訓。國家發(fā)展改革委相關司局工作人員,國內(nèi)知名專家學者,英國、美國、法國監(jiān)管部門和電網(wǎng)企業(yè)的專家,先后召開6次專題研討會,就試點中遇到的問題逐項逐條研究解決辦法。從2016年起,先后在北京、揚州、大連舉辦4期輸配電價改革和電力市場建設培訓班,邀請英國劍橋大學、英國天然氣和電力市場辦公室、美國加州公共事業(yè)委員會等機構的國際專家和國內(nèi)有關專家為電價工作人員授課,介紹輸配電價監(jiān)管的國際經(jīng)驗和相關制度。

打開門,廣集民意。2016年11月16日到27日,通過國家發(fā)展改革委網(wǎng)站向社會公開征求意見,做到公開透明。據(jù)統(tǒng)計,共收到社會意見759條,對定價辦法持支持態(tài)度的占97.2%,其中支持并提出完善意見的占42.9%。根據(jù)各方面意見修改完善后,2016年12月正式發(fā)布了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》。

——“收官”:省級電網(wǎng)全覆蓋。2016年,進一步加快改革進程。3月,決定在12個省級電網(wǎng)開展輸配電價改革;9月,決定在除西藏外的所有省級電網(wǎng)開展輸配電價改革,實現(xiàn)全覆蓋。2017年7月,全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價核定工作,并由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委(物價局)向社會公布,成為中發(fā)9號文件印發(fā)以來,第一個全面完成的電力體制改革任務。

據(jù)國家信息中心對2013年1月1日至2017年5月10日的大數(shù)據(jù)分析報告顯示,輸配電價改革獲得了社會積極評價。與電價改革話題直接相關的約318萬條數(shù)據(jù)中,輸配電價改革相關政策的滿意度最高,高達99%。

立足國內(nèi) 借鑒國際 構建中國特色的輸配電價監(jiān)管辦法

中國的輸配電價監(jiān)管辦法,既采取了以美國為代表的、大多數(shù)國家通行的“成本加收益”的定價辦法,又在現(xiàn)代經(jīng)濟學指導下,充分借鑒英國激勵性管制辦法,形成了具有中國特色的激勵與約束相結合的定價辦法。

——充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性、形成部門合力。在規(guī)劃投資、電量等重大參數(shù)的設定上,不由某一個部門、機構說了算。中央層面,由國家發(fā)展改革委、國家能源局對各地具體方案進行會審。地方層面,地方政府在研究輸配電價具體水平時,大多成立了由省級政府主要領導或分管領導任組長,由價格主管部門、能源投資主管部門、經(jīng)濟運行主管部門、能源監(jiān)管機構等組成的工作小組。對于規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資,大多由能源投資主管部門根據(jù)電力規(guī)劃核定;對于監(jiān)管周期內(nèi)的電量增長預測數(shù)據(jù),大多由經(jīng)濟運行主管部門根據(jù)經(jīng)濟增長水平核定。

——引入新增投資計入固定資產(chǎn)比率,約束電網(wǎng)投資。西方管制經(jīng)濟學理論認為,回報率管制模式下,由于收益直接與資產(chǎn)掛鉤,會導致被管制企業(yè)過度投資,此即所謂的A-J效應。為最大限度防止電網(wǎng)企業(yè)過度投資,創(chuàng)造性的提出了“新增投資計入固定資產(chǎn)比率”的概念,要求參考電網(wǎng)企業(yè)輸配電固定資產(chǎn)的歷史轉資情況,考慮今后經(jīng)濟發(fā)展需求,輸配電線路設備投資進度及實際利用效率等因素統(tǒng)籌核定。

——對重大成本項目建立激勵性監(jiān)管機制。在建立回報率管制定價模式的同時,也引入了激勵性管制方法。如債務資本收益率,若電網(wǎng)企業(yè)實際借款利率高于基準利率,則取基準利率,若電網(wǎng)企業(yè)實際利率低于基準利率,則按照實際借款利率加二者差額的50%核定;又如材料費、修理費、其他費用等運維費用,采用了價格上限管理方法,即規(guī)定不得超過一定比例;又如線損,規(guī)定實際運行中線損率超過核定值的風險由電網(wǎng)企業(yè)承擔,實際運行中線損率低于核定值的收益由電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶各享受50%;又如當實際投資低于預計投資時,對差額投資對應的準許收入的70%予以扣除。這些都體現(xiàn)了激勵性管制理念。

——為未來進一步深化細化改革留出必要空間。定價辦法對可能出現(xiàn)的情況提出了靈活的預處理方法,還明確了下一步輸配電價改革方向。如監(jiān)管周期電網(wǎng)企業(yè)新增投資、電量變化較大的,可在監(jiān)管周期內(nèi)分年平滑處理,也可以跨周期平滑處理,較好的解決了建機制與降成本的關系;又如鼓勵各地探索結合負荷率因素制定輸配電價套餐,增加用戶選擇權;又如鼓勵各地參照英國價格上限管制模式(RPI-X)引入效率因子X,建立輸配電價與供電可靠性、服務質(zhì)量掛鉤的調(diào)整機制,促進電網(wǎng)企業(yè)提高供電服務質(zhì)量。

釋放改革紅利 降低用電成本 促進電力市場建設

輸配電價改革是本輪電力體制改革的“先手棋”、“突破口”,既創(chuàng)新了電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式,強化了對電網(wǎng)企業(yè)成本約束,又有效降低了實體經(jīng)濟用電成本,也為促進電力市場化改革創(chuàng)造了條件。

——有效降低實體經(jīng)濟用能成本。通過嚴格的輸配電成本監(jiān)審,核減與輸配電業(yè)務不相關、不合理的成本,整體核減比例約14.5%。東北、西北9個省份省級電網(wǎng)輸配電價,測算后比現(xiàn)行購售價差有所上漲,理論漲價金額95億元,但實際執(zhí)行輸配電價和銷售電價仍維持現(xiàn)行水平不變,避免因改革增加企業(yè)負擔。綜合考慮監(jiān)管周期內(nèi)新增電網(wǎng)投資、電量增速等因素,平均輸配電價較現(xiàn)行購銷價差降低約1分錢,核減32個省級電網(wǎng)準許收入約480億元,有效降低了實體經(jīng)濟成本。

——切實促進電力市場化改革。輸配電價改革核定了電網(wǎng)企業(yè)準許收入,使電網(wǎng)企業(yè)在市場交易中處于中立角色,促進放開發(fā)售兩側的電力市場交易,更好的發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。以獨立輸配電價機制為基礎,各省均開展電力中長期交易,8個省份還將啟動電力現(xiàn)貨交易市場試點,有力擴大了市場交易規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計,2016年全國直接交易電量約8000億千瓦時,約占用電量的22%,每度電平均降低約6.4分,為用戶節(jié)約電費超過500億元。2017年1-8月份,全國共完成市場化交易電量7034億千瓦時,同比增長51%,每度電平均降低約5分,為用戶節(jié)約電費超過350億元。

改革仍然在路上 輸配電價改革還需全面縱深推進

在省級電網(wǎng)輸配電價改革實現(xiàn)全覆蓋的基礎上,按照電壓等級和供電范圍劃分,向上需要核定區(qū)域電網(wǎng)輸電價格,向下需要建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格機制,同時需要結合省級電網(wǎng)輸配電價改革中遇到的新問題,不斷完善輸配電價監(jiān)管體系。

(一)拓寬范圍,科學核定區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格。為推動電力資源在全國范圍內(nèi)的合理配置,進一步打破省間壁壘,促進清潔能源開發(fā)利用,推動電力市場化改革,需要進一步核定區(qū)域電網(wǎng)輸電價格。計劃于2017年底前完成華北、華東、華中、東北、西北等5個區(qū)域電網(wǎng)輸電價格,于2018年底前完成所有跨省跨區(qū)專項工程成本監(jiān)審和輸電價格復核工作。

(二)縱深推進,建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格機制。為通過價格信號促進增量配電放開,激勵地方電網(wǎng)降本增效,擬按照建章立制與合理定價相結合、彌補成本和約束激勵相結合、理順市場關系和妥善處理價格關系相結合的原則,建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價格機制,指導各省合理核定地方電網(wǎng)和增量配電價格。

(三)久久為功,不斷完善輸配電價監(jiān)管制度規(guī)則。結合輸配電價改革進程,適時修訂《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》,制定完善跨省跨區(qū)輸電價格定價辦法,研究出臺地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價格指導意見,形成規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學透明的輸配電價監(jiān)管制度體系,確保按規(guī)則推改革、按機制核水平。研究建立輸配電價監(jiān)管數(shù)據(jù)庫,夯實輸配電價監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎。制定輸配電成本信息公開辦法,不斷提升輸配電價監(jiān)管的公開性和透明度。

為保障輸配電價改革全面向縱深推進,國家發(fā)展改革委將加強與相關大學、研究機構合作,研究組建電力價格研究、培訓專門機構;加強與美國、英國輸配電價監(jiān)管部門,以及世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際能源署等國際機構的交流合作,學習借鑒西方發(fā)達國家輸配電價監(jiān)管和電力市場建設經(jīng)驗,向國際社會推介中國輸配電價改革的成功經(jīng)驗,講好中國電價改革故事。