把“充分協(xié)商”的理念,貫穿于議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對話展開、協(xié)商結(jié)論、進(jìn)入決策等所有環(huán)節(jié)的分析之中,使協(xié)商實(shí)效的三個維度在每一個環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。

提案協(xié)商是社會主義協(xié)商民主七大協(xié)商渠道之一的政協(xié)協(xié)商的重要方式,其發(fā)展歷史長、議題范圍寬、委員參與廣泛,在發(fā)揮人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用中不可或缺。黨的十八大以來,政協(xié)提案協(xié)商以習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)工作的重要思想為指導(dǎo),各項(xiàng)工作都取得了重要進(jìn)展,產(chǎn)生了一大批具有切實(shí)效果和良好影響的協(xié)商成果。俞正聲主席在全國政協(xié)十二屆五次會議上要求,要認(rèn)真總結(jié)十八大以來人民政協(xié)的寶貴經(jīng)驗(yàn),“深化規(guī)律性認(rèn)識,推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新?！北疚募词窃谔岚腹ぷ魉〉玫倪M(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,圍繞提案協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)新完善談一點(diǎn)意見和建議。

協(xié)商實(shí)效性與充分協(xié)商

早在2012年4月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見》,就提出了提案辦理實(shí)效性的要求。十八大以來,協(xié)商實(shí)效性在更高層次上得到強(qiáng)調(diào)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的部署、習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》都十分重視和強(qiáng)調(diào)協(xié)商實(shí)效性問題。

從學(xué)術(shù)層面看,協(xié)商實(shí)效性既是協(xié)商民主體制機(jī)制效能的重要衡量指標(biāo),也是協(xié)商民主不斷追求的境界,須從質(zhì)的界定和量的指標(biāo)等方面不斷深入研究。

協(xié)商實(shí)效性內(nèi)在地含有三個維度,即“形成共識”、“引起關(guān)注”和“形成議題”。其具體含義是,“形成共識”,即在一項(xiàng)協(xié)商活動中,協(xié)商者提出的意見建議經(jīng)過協(xié)商,當(dāng)下即形成共識,得到?jīng)Q策或行政部門的采納、進(jìn)入決策,并在政府工作中得到實(shí)現(xiàn),所反映的問題得到解決。“引起關(guān)注”,就是在一個協(xié)商過程中,協(xié)商者提出的意見建議,由于種種現(xiàn)實(shí)原因和限制條件并沒有立即得到采納,但被認(rèn)為這確是一個十分重要的、必須解決的問題,得到?jīng)Q策者和社會輿論的相當(dāng)重視和積極回應(yīng)。引起關(guān)注的另一種情形是,意見和建議沒有得到贊同,但其提出的問題卻引起了決策者的高度關(guān)注和警惕,從而采取措施加以防范,避免了問題的出現(xiàn)。“形成議題”,是指協(xié)商者提出的問題,開始的時候雖在當(dāng)下人們心目中并非顯得突出和急迫,沒有引起關(guān)注,但由于問題的提出,引起了一定范圍內(nèi)的討論和思考;隨著時間的推移,這一討論思考成為輿論的一個熱點(diǎn)議題,吸引了許多人的注意。就問題通過協(xié)商民主的渠道提出,并形成協(xié)商議題而言,這同樣是協(xié)商民主實(shí)效性的體現(xiàn)。

協(xié)商實(shí)效性三個維度的概念,來自于對協(xié)商活動的結(jié)構(gòu)、過程及其各個環(huán)節(jié)的抽象分析。概括地說,協(xié)商實(shí)效性是通過這一結(jié)構(gòu)的全過程和所有環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的,由此,協(xié)商的機(jī)制和程序越是充分反映和堅實(shí)支撐了這一結(jié)構(gòu),越是提供了充分協(xié)商的制度基礎(chǔ),協(xié)商實(shí)效性就越是突出、越是優(yōu)化。這就必然得出“充分協(xié)商、充分實(shí)效”這一理念。所謂“充分協(xié)商”,含有橫向到邊、縱向到底的意思。也就是說,要使機(jī)制、程序的設(shè)計,有利于協(xié)商對話貫穿于從議題設(shè)置到進(jìn)入決策的整個過程、所有環(huán)節(jié),有利于協(xié)商對話在每一個環(huán)節(jié)都能得到深入詳盡的展開。前者是橫,后者是縱?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”的要求,其具體舉措之一就是“增加協(xié)商密度”。增加協(xié)商密度不僅僅指增加協(xié)商活動如各種形式的協(xié)商座談會的次數(shù),更指每一次協(xié)商活動的充分協(xié)商,即圍繞協(xié)商議題增加對話的密度、討論的深度,把“充分協(xié)商”的理念體現(xiàn)于每一次協(xié)商活動之中。

機(jī)制創(chuàng)新的思考路徑

以“協(xié)商實(shí)效性”概念及其推出的“充分協(xié)商、充分實(shí)效”理念來觀照現(xiàn)行的政協(xié)提案工作機(jī)制、程序,及其觀念,可以從一特定角度揭示其主要的不足之處和機(jī)制創(chuàng)新之所在,不足之處即機(jī)制創(chuàng)新的著力點(diǎn)。這一思考路徑的內(nèi)容可以歸納為以下三個方面。

第一,拓寬對“協(xié)商實(shí)效性”的理解。把“是否得到采納”的評價標(biāo)準(zhǔn),拓寬為“是否引起關(guān)注”、“是否形成議題”;把“提高提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量”的觀念,拓展和具體化為“充分協(xié)商”的觀念。以此作為提案工作創(chuàng)新的主導(dǎo)理念,具體研究提案工作機(jī)制程序在增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性方面的不足之處和創(chuàng)新的切入點(diǎn)。

第二,從已有的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。提案工作機(jī)制創(chuàng)新,不是憑空造作、另搞一套,而是在現(xiàn)有提案工作所取得的進(jìn)展和成果的基礎(chǔ)上,以更為寬闊的視域和理念深入思考分析,把“充分協(xié)商”的理念,貫穿于議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對話展開、協(xié)商結(jié)論、進(jìn)入決策等所有環(huán)節(jié)的分析之中,發(fā)現(xiàn)在協(xié)商實(shí)效性方面的薄弱環(huán)節(jié),加以充實(shí)和創(chuàng)新,使協(xié)商實(shí)效的三個維度在每一個環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn),而不僅僅是“得到采納”這一終端環(huán)節(jié)。

第三,注意微觀層面的創(chuàng)新。要深入到制度的具體運(yùn)作和微觀程序?qū)用?細(xì)心分析制度運(yùn)作的每一個環(huán)節(jié),觀察這些環(huán)節(jié)本身在實(shí)現(xiàn)總體實(shí)效性方面的作用。這些微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn),正是制度和機(jī)制創(chuàng)新易于入手、易于見效的地方,應(yīng)是研究的重要著眼點(diǎn)。要重視“看似不起眼”的程序的改進(jìn)和創(chuàng)新,重視其對于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的四兩撥千斤的意義和作用。比如,2016年以來的全國政協(xié)會議,在小組討論會程序里增加了一個由小組提出議題、圍繞這一議題進(jìn)行討論的安排。這一以前所沒有的看似細(xì)小的程序上的改進(jìn),使小組討論會的議題更明確,討論更充分,對于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性,具有很大的空間。