西方政治運行面臨選人用人難題

對任何一個國家來說，選擇合適的領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員都意義重大。能力強(qiáng)、孚眾望的領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員是國家平穩(wěn)有序發(fā)展的保障。對此，不同國家設(shè)計了自己的人事選任制度。西方國家一向標(biāo)榜其競選制度、權(quán)力制衡機(jī)制高明有效，但在選人用人上卻常常可以看到一些亂象，比如沒有治理經(jīng)驗的人被任命為政府官員，被提名的官員無法獲得國會通過，甚至滋生權(quán)錢交易。本期觀察版約請學(xué)者對西方政治運行中選人用人問題進(jìn)行探討。

——編 者

黨派利益下的任命之爭

李 文

選擇什么樣的人擔(dān)任政府官員，對一個國家來說至關(guān)重要。西方國家一向標(biāo)榜其三權(quán)分立體制能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力制衡，從而形成高效廉潔政府。但是，考察許多西方國家國內(nèi)的政治運行，會發(fā)現(xiàn)事實并非如此。以美國為例，從其聯(lián)邦政府選人用人方面就可以看出不少亂象和弊端。

分贓模式難以改變

在美國聯(lián)邦政府職員中，有通過公務(wù)員考試選拔程序得到錄用和提拔的，也有由總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其下屬的部門首長提名任命的，后者被稱為政治任命公職人員。美國政治任命公職人員制度與其建國初期形成的政黨分贓制關(guān)系密切。政黨分贓制是指新總統(tǒng)有權(quán)把政府機(jī)構(gòu)中的職位分配給本黨以及在競選中為自己出過力的人員與親信。1800年，杰斐遜就任總統(tǒng)，大批任用民主共和黨人，以取代聯(lián)邦黨人所擔(dān)任的職務(wù)，開了政黨分贓制之先河。1829年總統(tǒng)杰克遜就職后在聯(lián)邦政府實行官職輪換制，使政黨分贓制得以確立。由于這一制度存在很多問題，1883年以后，美國國會通過彭德爾頓法案等多項立法，確立管理聯(lián)邦政府官員的競爭考試和功績制、職務(wù)常任以及政治中立等原則，政黨分贓制轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蚊毴藛T制。

改變后的制度與原來相比最大區(qū)別在于，由總統(tǒng)和政黨委任的官員在規(guī)模上受到很大限制，對候選人的審核更加嚴(yán)格。如今，美國聯(lián)邦政府有近4000個政治任命公職人員，其中約1200個高級職位需要得到參議院批準(zhǔn)通過。雖然人數(shù)不多，但涵蓋了聯(lián)邦政府中最重要、最關(guān)鍵的職位，其中包括白宮顧問、幕僚長、新聞發(fā)言人以及各部部長、副部長、各獨立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、駐外大使等。

從數(shù)量上看，政黨分贓模式不那么明顯了。但在這些關(guān)鍵政府官員的委任過程中，黨同伐異、裙帶關(guān)系并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。比如，在小布什的兩個任期內(nèi)，總統(tǒng)任命的政府工作人員多達(dá)7000人。奧巴馬上臺后這些人幾乎全部離任。特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，拿出了相當(dāng)多的政府高官職位實行公開招聘，應(yīng)該說這是一個很大的改變。但他當(dāng)時對內(nèi)閣成員的提名依舊沒有跳出政黨分贓模式的窠臼：國務(wù)卿是?？松梨诠镜那岸麻L，白宮“大管家”即白宮辦公廳主任是洛克希德·馬丁公司的前董事長，能源部部長是雷神公司的前董事長，財政部部長為摩根士丹利公司的前董事長，等等。不難發(fā)現(xiàn)，這些人幾乎都是特朗普的商業(yè)伙伴或盟友。

權(quán)錢交易本色顯現(xiàn)

美國政府官員任用難以擺脫政黨分贓模式，主要是因為執(zhí)政的黨必然要選用自己的人，這是兩黨競爭的結(jié)果。新任總統(tǒng)只有通過他所任命的官員有效控制國家行政體系，方能在執(zhí)政過程中落實本黨意志。封官許愿是兩黨吸引支持力量的重要手段。一些人之所以在競選中盡心盡力，就是希望贏得選舉后自己能在新政府中謀取重要職位。

權(quán)錢交易是西方選舉政治的本色，而為富人服務(wù)也是資本主義制度的本質(zhì)。在美國，選舉政治實際上是金錢政治，選舉不僅是候選人政策取向的較量，更是金錢的較量。握有雄厚資金的利益集團(tuán)、捐款人與政治候選人之間事實上已經(jīng)形成一種特殊的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。前者通過發(fā)動競選捐款和其他方式幫助后者競選，后者執(zhí)政后則須通過政策制定、政府撥款以及封官賞爵等方式予以報償。據(jù)公共廉政中心2011年報告，奧巴馬的主要捐助人中，有近200人在政府中獲得了令人眼紅的職位。

美國政府在向全社會公開招聘低級文官時，也宣稱對退伍軍人、婦女、黑人和其他少數(shù)族裔等群體進(jìn)行照顧，但那些掌握重要權(quán)力的政策制定者或?qū)φ疀Q策有直接影響的官員，其任用權(quán)卻始終牢牢掌握在總統(tǒng)及其幕僚手中。國會議員、政府高官都是有錢人的代表，保證了國家權(quán)力掌控在商界巨賈、資本大鱷手中。比如，特朗普自稱代表美國中下階層的利益，在競選中也時常抨擊華爾街金融巨頭，但新政府中的兩大重要職務(wù)——財政部長和商務(wù)部長，均由華爾街大亨擔(dān)任。

執(zhí)政能力受到損害

在這種政黨分贓模式下，高效廉潔的行政體系實際上很難建立起來。美國憲法賦予總統(tǒng)組建政府團(tuán)隊的權(quán)力，同時又賦予參議院同意或否決總統(tǒng)任命的權(quán)力。由于總統(tǒng)提名的職位大多至關(guān)重要，因此在參議院舉行就職聽證時，總統(tǒng)提名人往往會受到非執(zhí)政黨議員廣泛而嚴(yán)格的詢問?？偨y(tǒng)提名的一些高官可能被國會再三拖延甚至否決，這客觀上對政府執(zhí)政能力造成損害。

在黨派陷入否決政治的情況下，候任官員能否得到任用的首要標(biāo)準(zhǔn)不是素質(zhì)和能力，而是政治立場以及與總統(tǒng)和其他政要之間的關(guān)系。而且，政府高官會隨總統(tǒng)變化而無規(guī)律變化，無法保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，每一次選舉后便發(fā)生一次人事大變更，高級官員們也無從積累經(jīng)驗，一定程度上影響了政府工作的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

這種體制更嚴(yán)重的弊端在于滋生腐敗。西方政治學(xué)界長期自詡多黨輪流執(zhí)政可以互相制約，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。但從政府官員的委任上可以看出，權(quán)錢交易現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，而且被合法化，這種三權(quán)分立模式本身并不能消除制度性腐敗。如美國總統(tǒng)對駐外大使的任命一般遵循70∶30的潛規(guī)則，即約70%的大使從職業(yè)外交官中挑選，另有約30%屬于利益回報性質(zhì)的政治任命。但自奧巴馬第二任期以來，后者的比例已高達(dá)57%。

當(dāng)權(quán)者傾向于任用左右逢源、能夠擺平各方關(guān)系的密友和親信，而這些人更易出現(xiàn)貪腐問題。比如，美國前國防部長拉姆斯菲爾德便利用其與小布什總統(tǒng)的親密關(guān)系，從所持有的醫(yī)藥股份中大量獲益。在政黨分贓模式下，避免資本集團(tuán)與國家權(quán)力之間的利益交換，選出高效廉潔的政府，恐怕是一個無解的難題。

（作者為中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

制衡機(jī)制制約治理能力

孫 瑩

由于美國參議院未能通過聯(lián)邦政府臨時撥款法案，聯(lián)邦政府非核心部門不久前曾被迫關(guān)門。這是美國聯(lián)邦政府2013年10月以來再次關(guān)門。政府停擺暴露出美國民主制度出現(xiàn)了問題，國家治理能力下降，也說明政治分化正在加劇。

美國政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時說，美國現(xiàn)在比以往任何時候都要分裂。美國當(dāng)前的政治分化在很多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，在選人用人領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

依據(jù)不同的任職方式及任期，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員大致可以分為兩類：一類是政務(wù)官，一類是事務(wù)官。政務(wù)官需總統(tǒng)提名，且任期會隨總統(tǒng)的卸任而結(jié)束。事務(wù)官則是通過考試錄用的職業(yè)性公職人員，亦被稱為職業(yè)文官。雖然總統(tǒng)對政務(wù)官有任命權(quán)，但這種權(quán)力卻受制于國會。美國憲法規(guī)定，必須征得參議院“建議和同意”之后，總統(tǒng)才可以順利任命政務(wù)官。然而，憲法主要是確立總統(tǒng)與國會相互制衡原則，對于總統(tǒng)任命官員的選擇并沒有相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

在這種格局下，人事任命成為各方權(quán)力斗爭的焦點和籌碼。一方面，總統(tǒng)與國會相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在臺前幕后達(dá)成妥協(xié)才能推行。另一方面，總統(tǒng)提名僅限于政務(wù)官員，龐大的職業(yè)文官體系在政府內(nèi)部會對總統(tǒng)形成某種制衡，而這也可能成為國會制衡總統(tǒng)的抓手。進(jìn)而，總統(tǒng)、國會和文官形成錯綜復(fù)雜的制衡甚至爭斗關(guān)系。

根據(jù)法律，任命程序分為提名和審批兩個過程。在提名階段，主導(dǎo)權(quán)在總統(tǒng)。總統(tǒng)一般會從本黨派中選擇合適人選，以確保今后政策的一貫性，也便于政策落實。到了審批階段，制衡權(quán)會轉(zhuǎn)移到國會手中。政府與國會之爭也主要體現(xiàn)在這一階段。國會可能通過一些具體手段來制衡總統(tǒng)任命。國會設(shè)立相應(yīng)的委員會，對被提名者進(jìn)行能力、經(jīng)歷、背景等多方面的審查與聽證，然后才交付參議院表決。在審查程序完成后，委員會主席還可以用推遲聽證的方法來拖延對被提名者的投票，使其無法進(jìn)入最終的參議院表決。即使被提名者成功進(jìn)入?yún)⒆h院辯論及最終表決階段，反對者也可以利用“阻撓議事”規(guī)則來無限制地拖延辯論時間，達(dá)到中止提名的結(jié)果。這一套繁瑣冗長的審查表決程序讓國會有大量空間來給總統(tǒng)任命制造麻煩，總統(tǒng)新政府人選的落定有時會步履維艱。

比如，2017年特朗普任職后不久，參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就以其議題與競選承諾不符為由，要求參議院進(jìn)行多輪質(zhì)詢、多日聽證，嚴(yán)格審查其提名人選及相關(guān)議題。隨后，特朗普任命的國家安全事務(wù)顧問弗林因爭議事項辭 職。另一名特朗普提名的教育部長德沃斯，在參議院投票時竟然出現(xiàn)50票對50票的平局，只好請出副總統(tǒng)投下決定票，才助其涉險過關(guān)。

總統(tǒng)任命受到阻礙，在政府、國會相互制衡格局下已經(jīng)成為慣例。這種制衡制度，在設(shè)計之初是為了實現(xiàn)各方權(quán)力的有效制約，但在后來的實際運行中不斷暴露出弊端。在美國當(dāng)前不同黨派對立加劇的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

隨著政治分化愈演愈烈，參議院對總統(tǒng)政策的批準(zhǔn)認(rèn)可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力，導(dǎo)致政府及國會公信力下降。治理能力減弱，政府回應(yīng)性變差，矛盾的延續(xù)反過來又加劇了社會“求變”的訴求。美國政府能否從根本上彌合社會分歧，解決當(dāng)下的迫切問題及矛盾，還需在實踐中尋找答案。實際上，不僅是任命權(quán)，彈劾權(quán)及財政權(quán)都可能成為府會之爭的領(lǐng)域，更加分化的政治對立今后也很有可能在美國政治中上演。怎樣預(yù)防或糾正這種現(xiàn)象，是西方國家政治體制繼續(xù)發(fā)展以及治理能力提升所需要認(rèn)真解決的問題。

（作者單位：中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所）

競選方式無法確保選人質(zhì)量

黃 锫

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場競爭機(jī)制能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素合理配置，推動經(jīng)濟(jì)效率大幅提高。于是，有學(xué)者認(rèn)為這種市場競爭機(jī)制也可以拿來用于政治領(lǐng)域，在候選人之間形成面向選民的激烈競爭，這樣就能推選出合適的政治決策者。這樣簡單類推而得出的結(jié)論有失偏頗，政治領(lǐng)域并不適合引入市場競爭機(jī)制來選擇決策者。這主要是因為政治領(lǐng)域除了效率，還有多方面價值追求，其所需要的決策者類型與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的經(jīng)營決策者類型并不一樣。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由于資源具有稀缺性，客觀上要求對稀缺資源進(jìn)行最優(yōu)配置，充分發(fā)揮其價值。市場競爭機(jī)制傾向于篩選出具備有效配置稀缺資源能力的決策者，淘汰那些無法有效配置稀缺資源的決策者。在激烈市場競爭中生存下來的決策者，其專長主要在于能夠有效利用資源，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。然而，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域追求經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)不同，政治領(lǐng)域所追求的目標(biāo)具有多元性，諸如社會公平、民生保障、環(huán)境保護(hù)、和諧穩(wěn)定等。這就要求政治領(lǐng)域的決策者必須有能力協(xié)調(diào)不同利益主體的沖突、關(guān)注困難群體的疾苦、凝聚各個階層的力量、整合多樣價值觀等等，甚至具備在必要時犧牲自我利益的擔(dān)當(dāng)。具備這些素質(zhì)和能力的決策者是無法通過簡單的競爭性投票機(jī)制篩選出來的。

在競爭性投票機(jī)制中，選民往往用選票來表達(dá)自身訴求，而對候選人的能力素質(zhì)與國家治理決策需求是否相契合可能不會充分考慮。候選人也會迎合多數(shù)選民的需求來獲取選票。在不同群體發(fā)生利益沖突時，少數(shù)選民的利益很可能會被忽略甚至犧牲，不同利益訴求之間的調(diào)和難以充分體現(xiàn)。雖然在理論上可以通過制度建構(gòu)來保護(hù)少數(shù)選民的利益，但在競爭性投票機(jī)制中獲勝的候選人，其迎合多數(shù)選民的傾向不容易發(fā)生實質(zhì)性改變。

競爭性投票的過程往往是短暫的，一次選舉和投票的時間不會太長。而要了解候選人真實全面的信息則沒那么容易。對于多數(shù)選民而言，并不會為了投出手中一票就去花大量精力搜尋信息，通常都會靠競選期間被灌輸?shù)男畔碜鞒鲞x擇。于是，候選人的競選表演能力就顯得更重要一些?？诓鸥叱?、會政治作秀的候選人更容易向選民傳遞自身優(yōu)勢信息，散播具有誘惑力的競選諾言，激發(fā)起選民支持熱情。然而，這樣的競爭會流于表面，候選人是否具備實際工作經(jīng)驗和治理能力往往不是勝選的關(guān)鍵因素。這就是為什么在西方國家選舉中，沒有實際政治經(jīng)驗的候選人也能獲勝的原因。

同時，這些競選活動并不純粹是能力方面的競爭，其背后需要巨額資金支持，最后變成提供巨額競選資金的資本集團(tuán)的競爭，完全扭曲了競爭機(jī)制，與設(shè)計這種競爭的初衷背道而馳。當(dāng)然，資本集團(tuán)不會無故提供巨額競選資金，必然有其自身利益訴求。很多候選人為了獲得持續(xù)資金支持，在上臺執(zhí)政后繼續(xù)采取有利于特定資本集團(tuán)利益的政策。這樣就形成一種奇怪現(xiàn)象，即形式上多數(shù)選民選出的人實際上卻可能只代表少數(shù)資本集團(tuán)的利益，這樣的候選人獲勝后也并不會真的為普通民眾服務(wù)。那種認(rèn)為通過競爭可以篩選出最優(yōu)治理者的觀點是不能成立的。

除了難以選出合適的政治決策者，將市場競爭機(jī)制引入政治領(lǐng)域還存在著一種風(fēng)險。在競爭機(jī)制下，代表不同利益群體的候選人不可避免地強(qiáng)調(diào)自身與競選對手之間的區(qū)別，甚至攻擊、貶低競選對手。這就會不斷加深其所代表的各個利益群體之間的對立，導(dǎo)致社會分歧擴(kuò)大，社會共識被撕裂。一個缺乏共識的社會必然存在效率低下、政策難以有效實施等問題，從而會阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（作者為同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授）

自由的不是個人而是資本

楊雪冬

近年來，在西方國家的選舉過程中，令人意外的結(jié)果時常爆出。比如在美國，作為一個無視“政治正確”的億萬富翁，特朗普的當(dāng)選給美國政壇帶來不小的沖擊。如今，特朗普執(zhí)政已滿一年，美國社會分化、黨派爭斗問題不斷加劇，各方面對他的批評從未停止過。其中，特朗普選人用人的方式頗受質(zhì)疑，也讓人們對美國政府官員選任制度進(jìn)行反思。

在特朗普的內(nèi)閣成員中，除了白人男性占據(jù)多數(shù)以及多名成員軍方背景、鷹派取向明顯，更為人指摘的有三點：一是名單中很多人沒有多少從政經(jīng)驗，只是與特朗普意氣相投，屬于“政治票友”；二是有任人唯親之嫌，將家人任命為自己的高級顧問；三是富人當(dāng)政。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估算，內(nèi)閣成員的財富遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國1/3家庭的財富總和。

這種大膽任性的選人用人方式，不僅打碎了美國教科書中塑造的政治家形象，動搖了中低層家庭出身的青年人也能成為政治家的夢想，也讓許多人對美國政治模式開始懷疑、失望。對此，特朗普本人說：“我想要那些已發(fā)家成功的人！”

這種讓發(fā)家成功的人治國理政的論調(diào)，也許像一些人所抱有的希望那樣，能將這類人經(jīng)商的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為從政的有效措施，打破華盛頓的官僚主義。但事實早就證明，這是二戰(zhàn)后西方制度自我調(diào)整過程中陷入的一種認(rèn)識誤區(qū)，也就是將政治簡單地等同于市場，用效率原則衡量一切，試圖用市場方法解決所有問題。在這種認(rèn)識下，就會有部分人希望通過選一個成功商人來領(lǐng)導(dǎo)國家，解決傳統(tǒng)政客們無法解決的問題。但是，近年來經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)π伦杂芍髁x的批評，公共管理學(xué)中對新公共管理運動的反思，揭示了這種認(rèn)識的內(nèi)在缺陷。各國實踐也證明國家治理遠(yuǎn)比公司管理復(fù)雜，效率只是國家治理追求的目標(biāo)之一，而且還不是首要目標(biāo)。國內(nèi)關(guān)系平衡、國際關(guān)系調(diào)整，不能寄希望于一次選舉、一個人轉(zhuǎn)型就能實現(xiàn)。

進(jìn)一步說，美國政府的組閣方式充分顯示了“誰在統(tǒng)治美國”的制度困境。馬克思早就精辟地指出，國家本質(zhì)上是階級統(tǒng)治工具。自從資產(chǎn)階級掌握政權(quán)后，就一直通過制度設(shè)計、意識形態(tài)建構(gòu)、思想觀念馴化等多種方式掩蓋國家的階級本質(zhì)，偽裝其政權(quán)具有人民性、政治具有公平性。定期選舉就是這樣一種制度設(shè)計，以選舉授權(quán)的方式，將人民的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)代理者的權(quán)力，實現(xiàn)后者統(tǒng)治的合法化，并以形式上的平等自由參與掩蓋選舉過程的不公平和結(jié)果的不公正。并且，選舉之后的治理問題并沒有隨之解決。

在美國，多黨制帶來的一個后果是政黨分贓，也就是根據(jù)政治效忠而非能力來任命公職人員。盡管職業(yè)文官的出現(xiàn)確保了政府基本運行不受選舉影響，但是總統(tǒng)依然掌握著重要職位的委任權(quán)?？偨y(tǒng)會用一些職位來回報競選“金主”或關(guān)系密切者。隨著競選支出的不斷增加，資本力量對于政治的影響更為深刻，干預(yù)政治的方式更為直接明顯。有研究顯示，從1953年到1980年的九屆政府中，擔(dān)任過國務(wù)卿、財政部長、國防部長等重要職務(wù)的有23人，其中10人曾是大公司董事或高級合伙人，8人曾是大公司董事長或總經(jīng)理，5人曾在華盛頓或紐約做過高級律師。除了核心職務(wù)，其他要職也是一樣。比如，杜魯門兩年間任命了120名官員，49位是銀行家或?qū)崢I(yè)家，其他人也大都與財團(tuán)有關(guān)。在奧巴馬第一屆政府中，1/3的成員來自游說團(tuán)體。

因此，特朗普的內(nèi)閣成員名單中富翁云集并非特例，只不過是資本在國家統(tǒng)治中力量日益明顯的體現(xiàn)。美國政治學(xué)者自己也認(rèn)識到，他們的民主制度可能正在倒退。對此，馬克思曾一針見血地指出，在自由競爭的情況下，自由的并不是個人，而是資本。

（作者為中央編譯局研究員）

《 人民日報 》（ 2018年02月25日 05 版）