作者:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院風險與損害鑒定中心 劉靜、馬國霞、齊霽

6月24日,《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》發(fā)布,提出“落實領導干部生態(tài)文明建設責任制,嚴格實行黨政同責、一崗雙責”“強化考核問責”。各級黨委和政府主要負責人是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人,肩負著國家和人民群眾的期望;追責問責關乎基層領導干部的職業(yè)前程,必須慎重客觀對待,讓損害者、追責者“服氣”是重中之重。建立科學合理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系,是衡量“黨政同責”“一崗雙責”的尺度和準繩,對構(gòu)建生態(tài)文明體系、建設美麗中國具有重要意義。

針對我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題,黨中央、國務院提出了通過制度手段從根本上進行扭轉(zhuǎn)的要求。2015年9月,國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出了生態(tài)文明體制建設的“四梁八柱”,要求到2020年,構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等8項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量客觀評價是核心且具有難度的工作,也是責任落實的基礎。評價考核的尺度要公正客觀,為完善自然資源消耗、損害與經(jīng)濟效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎。

領導干部責任追究制度在實際管理中存在的主要問題

為了讓保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為領導干部的剛性約束,推進自然資源資產(chǎn)離任審計制度,除了區(qū)域性嘗試,目前我國還未建立統(tǒng)一的國家標準和方法。同時,與之相應的領導干部責任追究制度設計有一些問題亟待解決。

一是自然資源與生態(tài)環(huán)境、與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的相互關系亟待進一步厘清。

自然資源資產(chǎn)離任審計制度要求通過編制自然資源相關的資產(chǎn)負債表來建立領導干部的自然資源責任追究機制。厘清自然資源與生態(tài)環(huán)境、與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的相互關系是非常重要的工作。除了國際上和國內(nèi)科學研究定義外,我國在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“自然資源范疇不僅包括礦藏、森林、草原等,也包括作為生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境的環(huán)境資源,如空氣、水體、濕地、海洋等生態(tài)空間”。這個定義本質(zhì)上明確了自然資源的概念,涵蓋各類生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境資源。生態(tài)系統(tǒng)包括濕地、珊瑚礁、草原、礦藏、森林等,而環(huán)境資源,則是指承載這些生態(tài)系統(tǒng)的各類介質(zhì),如土壤、水、海洋、大氣等,這些構(gòu)成了通常所說的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量則反映了自然資源或生態(tài)環(huán)境所提供的服務功能的好壞水平,能從自然資源或生態(tài)環(huán)境中獲得的人類福祉的優(yōu)劣。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)文明體制“四梁八柱”的基礎與核心,而自然資源則是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎和核心,倘若自然資源與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的聯(lián)系與區(qū)別不能明確,將會帶來很多問題。比如自然資源的范圍不能有效界定和識別,將影響領導干部責任追究制度中相關職能范圍和權(quán)限。

再比如,作為銜接地表水和海洋的樞紐,入海河口(以下簡稱為河口)對近岸海域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量至關重要。目前,國際上美國、澳大利亞等國家通常把河口作為獨立的水體單元進行管理,而我國目前出臺的一些國家或行業(yè)標準,劃分方法迥異,而且很多劃分方法割裂了咸淡水生物及紅樹林、鹽堿地、灘涂等生態(tài)系統(tǒng)的完整性。由于歷史原因,我國大部分地區(qū)仍采用河海劃界的方式進行管理,同一個水體一邊是河一邊是海,河海劃分方法不同,考核指標、標準均不相同,不僅影響近岸海域環(huán)境質(zhì)量管理的有效性,同時也影響領導干部責任追究制度的客觀性和合理性。

二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核方法有待加大基礎科學研究管理應用轉(zhuǎn)化工作。

與國際相比,目前的評價考核存在基礎科學研究與實際管理銜接不夠的情況,體現(xiàn)在考核指標、標準、方法等方面。比如早在20世紀,國際上開展了大量水生態(tài)系統(tǒng)健康的研究工作,在我國通過科研專項工作也有眾多相關實踐,然而這些科研成果并未有效體現(xiàn)在考核制度體系設計中。同時,《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》進行地表水水質(zhì)評價,主要采用單因子評價法(近岸海域類同),在所有因子中選擇最差級別作為水域的水質(zhì)狀況類別,能突出主要污染物,但無法反映水環(huán)境的整體污染情況。還有一些生態(tài)環(huán)境問題是區(qū)域流域范圍內(nèi)的,如酸雨問題、氣候變暖等,自20世紀80年代以來,二氧化硫排放增加而引起的酸雨已經(jīng)給我國南方許多區(qū)域水體、土壤造成難以估量的生態(tài)和經(jīng)濟損失,目前的考核制度都沒有體現(xiàn)。

三是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機制與自然資源責任追究機制不夠明晰,仍需進一步加強頂層設計。

領導干部的自然資源責任追究機制理論上是通過編制自然資源相關的資產(chǎn)負債表來實現(xiàn)的,本質(zhì)上是為了避免過度追求GDP,對自然資源造成損害。追責的過程應該是科學合理的,并且應該能被實物和價值量化的,是可計量、可貨幣化的。由于每個市縣的自然資源稟賦、工業(yè)發(fā)展路徑都是不同的,自然資源責任追究機制的建立需要因地制宜。區(qū)域地理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源情況等差異,恰恰能通過編制自然資源資產(chǎn)負債表反映出來。

同時,對于有些新任領導干部,特別是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題突出、歷史欠賬較為嚴重的區(qū)域,一些工作成效不能立刻凸顯出來,需要從制度上設置合理的緩沖期,進行人性化和差異化設計,避免由于人員流動造成的考核結(jié)果錯配現(xiàn)象。同時,由于自然資源資產(chǎn)負債表的編制在我國很多地市還未系統(tǒng)建立,那么在這些地市推行領導干部責任追究制度,難免會帶來一些問題,特別是在各部門權(quán)限和責任問題上,主要包括權(quán)責對等程度以及權(quán)責分工。比如,生態(tài)環(huán)境問題很多涉及國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門,很多工作需要其他部門協(xié)同處理,但一旦有問題,其他部門不受考核約束。

切實落實領導干部責任追究制度的建議與對策

一是優(yōu)化并完善頂層制度設計。生態(tài)文明建設,從本質(zhì)上來講,就是要合理解決生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性問題。也就是說,制定生態(tài)環(huán)境保護相關標準不僅要了解相關自然資源,還要了解污染物在這些自然資源中是如何變化的,然后考慮環(huán)境管理的需求和便利性,才能為生態(tài)環(huán)境保護所用。要加強相關管理工作之間的統(tǒng)籌銜接工作。優(yōu)化并完善頂層制度設計首當其沖,需深化以保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點、以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機制與自然資源責任追究機制的銜接工作為核心、以領導干部責任追究制度為抓手的生態(tài)文明制度,確保在此基礎上開展相關工作,生態(tài)文明制度的基礎才能更穩(wěn)固。

二是以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系為出發(fā)點,建立科學合理的領導干部考評制度,讓損害者、追責者“服氣”。篩選確實能反映生態(tài)環(huán)保工作績效的指標、標準和方法,有效融合、貫通生態(tài)環(huán)境科學基礎研究與環(huán)境管理工作,綜合考慮國際進展和當?shù)貙嶋H情況,結(jié)合環(huán)境科學基礎研究是關鍵。應加強各學科之間的聯(lián)系,包括涉及的各種環(huán)境資源法律、自然科學、環(huán)境經(jīng)濟和社會科學等內(nèi)容。

在實際管理中,盡可能區(qū)分由于歷史與現(xiàn)狀、氣候變化與人類活動、環(huán)境與生態(tài)、自然資源與生態(tài)質(zhì)量等概念和邊界不同造成的差異,將土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、濕地等自然資源與其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一起來,建立相對統(tǒng)一的方法體系。亟待樹立山水林田湖草、統(tǒng)一天上地下、陸域海域進行協(xié)同治理的理念,并在實際管理工作中加以有效應用。以切實解決實際生態(tài)環(huán)境管理問題為切入點,合理編制自然資源資產(chǎn)負債表,通過相應的設計,厘清相應的職責,這是落實“黨政同責”“一崗雙責”、履職盡責的前提。同時,也能明確各個時期追責期限及責任人,最終實現(xiàn)歷史問題歷史干部負責、現(xiàn)有問題現(xiàn)在干部負責、未來問題所有干部負責的目標,最大化保障勇于奉獻的領導干部的權(quán)益。明確各部門各行業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成的影響,進而厘清相關管理部門的職責和權(quán)限,切實做到讓損害者、追責者“服氣”。

三是加強領導干部業(yè)務水平培訓與壓力疏導,加強隊伍建設。某些地方由于歷史欠賬較多,有些領導干部特別是新任干部,可能存在剛開展工作便接受約談問責的現(xiàn)象。對這類領導干部,應及時進行心理疏導,恢復其工作的積極性。決不放過一個官僚主義、監(jiān)管不力、包庇縱容的領導干部,但也決不傷害一個心系群眾、甘于奉獻的領導干部。此外,正視領導干部人員受教育水平的差異,完善人員、編制、裝備、經(jīng)費等軟硬件配備,在生態(tài)文明建設中給予基層工作人員更多的耐心和關愛,從國家層面設計容錯糾錯機制。加強生態(tài)環(huán)境保護業(yè)務水平的培訓和宣傳工作,及時將各類環(huán)境問題匯總,宣傳優(yōu)秀經(jīng)驗,堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導,在工作中盡可能做到思想與業(yè)務統(tǒng)一、理論與實踐統(tǒng)一、國家與基層統(tǒng)一,積極推動生態(tài)文明建設,共同攜手保護好我們的綠水青山。