國有企業(yè)降杠桿是結(jié)構(gòu)性去杠桿工作的重中之重。近年來，我國經(jīng)濟(jì)總體杠桿率保持基本穩(wěn)定，但國有企業(yè)杠桿率依然較高。日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），打破了國有企業(yè)的預(yù)算“軟約束”，讓國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債有了“硬約束”，為解決國有企業(yè)債務(wù)問題建立了長效機(jī)制。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，“國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年末比2017年末降低2個(gè)百分點(diǎn)”。“屆時(shí)，大部分國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率將接近行業(yè)平均值，基本回歸合理水平。”國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所副研究員李世剛說。

短期內(nèi)利于降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)，長遠(yuǎn)將為國有企業(yè)預(yù)算約束建立長效機(jī)制

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)企業(yè)降杠桿作出一系列重大決策部署，并取得了顯著效果。經(jīng)過多方努力，一度高企的國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)出現(xiàn)下降。

“2018年7月，全國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為64.93%，較去年同期下降約1個(gè)百分點(diǎn)?！眹医鹑诎l(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘研究員欒稀告訴記者，與此同時(shí)，國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率依然高于同期民營企業(yè)。2018年7月，我國工業(yè)企業(yè)中國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率為59.4%，高出同期私營企業(yè)近4個(gè)百分點(diǎn)，而在2018年以前，這一差距曾達(dá)10個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)介紹，當(dāng)前我國不同部門之間，杠桿率最高的是企業(yè)部門，而企業(yè)部門的債務(wù)2/3以上又聚集在國有企業(yè)，降低國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率成為結(jié)構(gòu)性去杠桿的重要攻堅(jiān)任務(wù)。

“長期以來，由于國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、外部約束機(jī)制不健全，國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束較少，舉債融資時(shí)通常不會(huì)過多考慮杠桿率或資產(chǎn)負(fù)債率的高低，過度融資、規(guī)模沖動(dòng)問題比較嚴(yán)重，造成債務(wù)規(guī)模無效擴(kuò)張和各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽！崩钍绖偙硎尽?/p>

對(duì)此，《指導(dǎo)意見》堅(jiān)持全面覆蓋和分類管理相結(jié)合、完善內(nèi)部治理與強(qiáng)化外部約束相結(jié)合、提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合這三個(gè)原則，從指標(biāo)約束、自我約束、外部約束三方面打破了國有企業(yè)的預(yù)算軟約束?！岸唐趦?nèi)，這將有助于降低國有企業(yè)杠桿率、防范化解國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；長遠(yuǎn)看，它會(huì)強(qiáng)化國有企業(yè)的公司治理，建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的長效機(jī)制?！睓柘≌f。

因業(yè)施策、有扶有控，分行業(yè)設(shè)置約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

有效的資產(chǎn)負(fù)債約束，既需要全面覆蓋，也需要分類管理。

“一方面，建立完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束必須‘無死角、無盲區(qū)’，把所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)都納入到資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制中來。另一方面，也要考慮到不同行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征不盡相同、資產(chǎn)負(fù)債率差異較大?！崩钍绖偨榻B道，目前高負(fù)債率的國有企業(yè)主要集中在原材料、電力煤炭能源、重化工、鋼鐵、有色、公路鐵路等行業(yè)，而制藥、皮革制品、食品飲料等輕工業(yè)和醫(yī)藥、生物、消費(fèi)、高科技等行業(yè)國有企業(yè)的高負(fù)債率問題則并不突出。

為此，《指導(dǎo)意見》提出要根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債特征，分行業(yè)設(shè)置國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基準(zhǔn)線、警戒線和重點(diǎn)監(jiān)管線等各類約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為預(yù)警線，加10個(gè)百分點(diǎn)為重點(diǎn)監(jiān)管線，從而避免了設(shè)置單一標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)過松或過嚴(yán)問題。

“對(duì)于產(chǎn)能過剩行業(yè)，要嚴(yán)格管控國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)等，則靈活適度掌握，體現(xiàn)了因業(yè)施策、有扶有控的基本原則?！崩钍绖偼瑫r(shí)表示，由于企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率存在一定周期波動(dòng)性，《指導(dǎo)意見》中的資產(chǎn)負(fù)債約束標(biāo)準(zhǔn)使用的是可動(dòng)態(tài)調(diào)整的年度值而非固定值，為的是不過多干擾企業(yè)根據(jù)市場變化調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的自主性。

完善內(nèi)部治理、強(qiáng)化外部約束，提高約束的有效性和可行性

有效的資產(chǎn)負(fù)債約束，既需要完善內(nèi)部治理，也需要強(qiáng)化外部約束。

李世剛表示，我國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理的原因較為復(fù)雜，“既有對(duì)過度舉債融資行為缺乏日常約束管理、集團(tuán)對(duì)所屬子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束不到位、內(nèi)源性資本積累意愿能力不強(qiáng)等內(nèi)部治理問題，也有缺乏科學(xué)規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測及預(yù)警體系、對(duì)高負(fù)債企業(yè)協(xié)同約束和考核懲戒力度不足等外部因素，需要針對(duì)不同成因綜合施策，提高政策的有效性。”

“通過內(nèi)外部約束相結(jié)合，《指導(dǎo)意見》實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)、國有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性?！睓柘》謨煞矫娼榻B了《指導(dǎo)意見》中的具體舉措：

在自我約束方面，《指導(dǎo)意見》明確國有企業(yè)是資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體。一是要求企業(yè)根據(jù)相應(yīng)的預(yù)警線和監(jiān)管線結(jié)合行業(yè)及自身實(shí)際，合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)；二是將資產(chǎn)負(fù)債約束納入國企常規(guī)公司治理的一部分以加強(qiáng)日常管理，如國有企業(yè)管理層要審慎開展債務(wù)融資活動(dòng)等、董事會(huì)要對(duì)資產(chǎn)負(fù)債狀況及未來資負(fù)計(jì)劃進(jìn)行審議、主動(dòng)向債權(quán)人通報(bào)財(cái)務(wù)困境依法依規(guī)協(xié)商處置等；三是強(qiáng)化國有企業(yè)集團(tuán)對(duì)子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債約束，避免母子企業(yè)、子企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染；四是國有企業(yè)要提高盈利能力，增強(qiáng)內(nèi)生資本積累能力。

在外部約束方面，《指導(dǎo)意見》對(duì)國資管理部門、金融機(jī)構(gòu)提出了相關(guān)要求。一方面，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)督。要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè)，同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè)建立優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資、債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等降負(fù)債機(jī)制，此外還要將降杠桿、減負(fù)債的成效作為企業(yè)考核和評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。另一方面，金融機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)對(duì)高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)設(shè)置了融資限制，如要求不得對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)新增債務(wù)融資等。此外，《指導(dǎo)意見》還通過國企負(fù)責(zé)人負(fù)全責(zé)、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用體系等強(qiáng)化了企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

“資產(chǎn)負(fù)債約束不僅要建立在機(jī)制上，同時(shí)也要解決體制衍生出的難題?！睓柘≌J(rèn)為，地方融資平臺(tái)替地方政府融資、國有企業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)承擔(dān)政府職能或公共服務(wù)職能是國有企業(yè)債務(wù)問題、地方政府債務(wù)問題的共同難題，“對(duì)此，《指導(dǎo)意見》要求‘厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界’，以解決政府債務(wù)和國企債務(wù)互相纏繞的體制難題?！睘榱私o國有企業(yè)降杠桿工作創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境，《指導(dǎo)意見》還提出一些配套措施，如盤活存量資產(chǎn)、完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)兼并重組、依法依規(guī)實(shí)施破產(chǎn)等。

“國有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段必須過的坎、爬的坡。”李世剛認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》為建立國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制明確了方向、原則和途徑，“下一步要抓好貫徹落實(shí)，為我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長期持續(xù)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?/p>