1989年我在中央統(tǒng)戰(zhàn)部工作期間，參與了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱《意見》）的起草工作。這個《意見》首次提出了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、各民主黨派是參政黨，以及各民主黨派和無黨派人士參政的具體途徑等，可以說具有里程碑意義。

這個文件是1989年底中共中央正式頒布的。其研究起草，是根據(jù)鄧小平同志1989年1月在一份民主黨派成員所提建議上批示，要求組織一個專門小組“專門擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職責(zé)的方案”開始的，歷時一年才完成，許多事情至今記憶猶新，其中有些情況多年來很少有人提及，而了解這些情況，不僅有益于弄清這個《意見》出臺的歷史背景，也有益于深入理解和把握中央在這個文件中一些重大決策的成因、內(nèi)涵和意義。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度，是根據(jù)鄧小平同志的意見指示加以明確的

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度，是這個《意見》首次明確提出的一個重大論斷。此前，關(guān)于我國政黨制度的一般提法是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”。應(yīng)當(dāng)說，這個重大論斷是我們黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)改革實(shí)踐和時代需要，綜合各種情況作出的。但當(dāng)時起草文件提出這個論斷的直接依據(jù)，則是根據(jù)1987年鄧小平同志在審閱修改十三大報告時提出的一條重要意見。

十三大召開期間，我在中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所工作（這個研究所是1985年經(jīng)中共中央書記處批準(zhǔn)成立的，1988年又并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室）。記得當(dāng)時參與十三大報告稿起草工作的鄭必堅(jiān)同志有一天到統(tǒng)戰(zhàn)部來商量一些事情，據(jù)他講十三大報告定稿前曾送鄧小平同志審閱，小平同志對報告稿很贊賞，特別是對報告稿概括的社會主義初級階段理論和“一個中心、兩個基本點(diǎn)”的黨的基本路線給予了充分肯定，但他也用筆對報告稿中少數(shù)幾個地方作了修改，其中一處修改就是在原報告稿講“歷史性成就”內(nèi)容中的“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度”的“多黨合作”后，加上了“和協(xié)商”三個字。而且，小平同志還強(qiáng)調(diào)說，十三大報告在“關(guān)于政治體制改革”一部分中寫的“人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點(diǎn)和優(yōu)勢，決不能丟掉這些特點(diǎn)和優(yōu)勢”。這是作為我國的基本政治制度來講的，必須長期堅(jiān)持不能動搖（這里報告用了“多黨合作和政治協(xié)商制度”這樣規(guī)范的表述，而在報告前面“歷史性成就”的有關(guān)內(nèi)容中，仍保留了小平同志修改的“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和協(xié)商制度”）。

后來，在研究起草《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見稿》過程中，起草組就是根據(jù)鄧小平同志的這個意見，在文件中寫入了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度”。

值得注意的是，改革開放以來，鄧小平同志在提到我國政黨制度的多次談話中，也用過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制的表述。1979年他就提出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)?！?/p>

1986年他又提出，要把完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨派合作的政治制度作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。那么，為什么他在審定十三大報告稿中要專門加上“和協(xié)商”三個字呢？我理解，曾經(jīng)擔(dān)任過第五屆全國政協(xié)主席的鄧小平同志的這個修改增加，有著重要的新含義。其中的新含義，一個是進(jìn)一步表明了我國政黨制度不同于西方多黨制的運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)，即我國各民主黨派作用的發(fā)揮和政黨關(guān)系的協(xié)調(diào)，主要是通過協(xié)商合作的方式而不是競爭選舉的方式來進(jìn)行，政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和多黨合作的重要途徑；再一個就是把不僅有各黨派團(tuán)體，還有各界代表人士參加的人民政協(xié)包括了進(jìn)來。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開展的政治協(xié)商有兩種基本方式，一種是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，一種是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。

在這個《意見》中就專門有一部分關(guān)于發(fā)揮人民政協(xié)作用的內(nèi)容，并首次明確提出：“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為各黨派、各人民團(tuán)體、各界代表人物團(tuán)結(jié)合作、參政議政的重要場所?！?/p>

在《意見》制定過程中充分聽取了各民主黨派的意見，費(fèi)孝通對中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系提出了“一”與“多”的觀點(diǎn)

1989年1月，鄧小平同志在關(guān)于組織一個專門小組擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職責(zé)方案的批示中，就特別提到這個專門小組的“成員要有民主黨派的”。

因此，在研究制定這個《意見》的過程中，廣泛聽取了各有關(guān)方面、專家學(xué)者的意見，尤其是注意充分聽取了各民主黨派的意見。在各民主黨派提出的各種意見建議中，給我留下深刻印象的是，當(dāng)時民盟中央主席費(fèi)孝通對中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系提出了一個觀點(diǎn)，就是認(rèn)為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度有兩個“眼”，一個是領(lǐng)導(dǎo)，一個是合作，對此可以用“一”與“多”來概括。他說：一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作含有一個基本的意思，就體現(xiàn)在我常說的聞一多同志的名字中，就是“一”與“多”的關(guān)系。我這么想，我們這個國家在整個世界格局中是比較弱的，處于落后地位，知識比較少，工業(yè)不發(fā)達(dá)，必須要以比人家快的速度才能趕上人家，否則要出大問題，這就需要一批人帶頭。孫中山講“以先覺覺后覺”，那么誰來領(lǐng)導(dǎo)，誰是先進(jìn)的？在這個世紀(jì)就是工人階級先進(jìn)，它的先進(jìn)分子組成共產(chǎn)黨。黨來指出方向，他們要走在前面，要純，要有紀(jì)律，要有高度威信，所以共產(chǎn)黨是“一”。光有“一”是不行的，有“一”就有“多”，有純就有雜。這個“多”是在“一”領(lǐng)導(dǎo)下的。社會上有許多不同利益，民主黨派要代表不同利益，通過民主黨派把各種意見、看法都反映到領(lǐng)導(dǎo)上去。所以民主黨派要“多”，不能純。民主黨派要能討論問題，能改正思想，包容性要強(qiáng)。這就是“一”與“多”的關(guān)系。

在制定這個《意見》的整個過程中，中共中央都很重視民主黨派的意見，強(qiáng)調(diào)要把堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揚(yáng)社會主義民主作為兩條主線貫穿于文件制定中。因此，不僅在文件稿的研究起草階段，而且在經(jīng)過深入研究文件已基本成型后，仍注意不斷聽取并盡可能采納民主黨派的一些重要意見建議。例如，對于這個基本政治制度的表述，在文件形成的最后階段還采納了民主黨派提出的一個意見，就是為了體現(xiàn)我國各政黨的法律地位平等，去掉了原《意見》稿中表述的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”中的“下”字。

在《意見》稿的制定過程中，一度有民主黨派同志擔(dān)心這個文件最后能否順利出臺、切實(shí)貫徹。為了表明堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，堅(jiān)持我國的基本政治制度不動搖，中共中央不僅趕在1989年12月30日印發(fā)這個文件，落實(shí)了鄧小平同志在1989年初提出的這個方案要“在一年內(nèi)完成，明年開始實(shí)行”的指示，并且接受民建中央等提出的把這一基本政治制度寫入憲法的要求，建議全國人大將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入憲法序言。正是與這一修改相銜接，1994年全國政協(xié)八屆二次會議通過政協(xié)章程修正案，在章程關(guān)于政協(xié)性質(zhì)的表述“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”后，增加了“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容。

民主黨派如何參政是這個《意見》需要明確的一個重點(diǎn)內(nèi)容，參政黨是經(jīng)過反復(fù)研究最后由中央定的

雖然早在中華人民共和國成立初期，就有許多民主黨派成員和無黨派人士參加了國家政權(quán)，包括擔(dān)任國家、政府和司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但長期以來，我們講多黨合作主要還是貫徹毛澤東同志提出的“長期共存、互相監(jiān)督”八字方針或新時期的十六字方針，側(cè)重的主要是黨與黨的關(guān)系，而對于民主黨派與國家政權(quán)之間的關(guān)系，一直沒有一個明確的說法。中共中央制定這個《意見》需要解決的一個重點(diǎn)問題，就是要明確民主黨派在國家政權(quán)中的地位和作用。所以，當(dāng)時費(fèi)孝通同志就說：民主黨派方面對于怎么合作，具體怎么個做法，不大明確，這有歷史原因。比如像我，入盟最早的成員之一了。當(dāng)時主要是出于對國民黨統(tǒng)治的不滿，出于保護(hù)學(xué)生這樣的目的，你是民主教授嘛！并不想?yún)⒄?，沒想到替代國民黨。吳晗也說過，國民黨下去了，我們還回去教書。所以中國的民主黨派有自己的歷史特點(diǎn)，不像資本主義發(fā)達(dá)國家，他們那里的政黨很明確，就是要輪流坐莊。我們民主黨派從根本上來說，就多數(shù)人來說，不是這個看法。但是我們也不能停留在以前那種態(tài)度了，要積極參與政治活動，參政議政。議政還行，有歷史傳統(tǒng)。參政就是新問題了。

涉及民主黨派參政，首先需要研究明確的問題，就是如何表述民主黨派作為政黨的參政地位。為此，起草組召開了一系列座談會，廣泛聽取各方意見，作了深入反復(fù)比較研究。當(dāng)時對這個問題，包括專家學(xué)者比較有代表性的觀點(diǎn)主要有三種：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民主黨派是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨與民主黨派在國家政權(quán)中應(yīng)當(dāng)是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)合執(zhí)政的關(guān)系。理由是：毛澤東同志在新民主主義革命時期就提出了無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下幾個革命階級聯(lián)合專政的理論，在延安等革命根據(jù)地實(shí)行過“三三制”，社會主義時期也可以實(shí)行聯(lián)合執(zhí)政。聯(lián)合執(zhí)政有利于堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于民主黨派參政議政，與共產(chǎn)黨互相監(jiān)督，是多黨合作的更高形式。

再一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民主黨派是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下參與執(zhí)政的政黨。理由是：根據(jù)世界通行的政治概念，執(zhí)政黨是執(zhí)掌國家政權(quán)的政黨，執(zhí)政黨負(fù)責(zé)組織政府并通過政府貫徹本黨的政策，按此民主黨派事實(shí)上不能稱為執(zhí)政黨。但隨著我國社會利益日益多元化，民主黨派可以作為一些階層或利益集團(tuán)的代表，參加國家政權(quán)的管理，成為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下參與執(zhí)政的政黨。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民主黨派無論是從事實(shí)觀察還是按理論推導(dǎo)，都不能算是執(zhí)政黨。多黨合作的重點(diǎn)不在于民主黨派成員參加政府工作，民主黨派不一定非要在政府中占多大比例。民主黨派參政議政可主要通過人大和政協(xié)這兩個渠道發(fā)揮作用，要使人大和政協(xié)成為多黨合作、參政議政的主要機(jī)構(gòu)。

全國政協(xié)文化文史和學(xué)習(xí)委員會出版的《人民政協(xié)成立70周年紀(jì)事》

現(xiàn)在回想，當(dāng)時各方對這個問題的討論是比較活躍的，提出了多種觀點(diǎn)。但應(yīng)當(dāng)指出的是，所有當(dāng)時關(guān)于這方面的討論，都是在堅(jiān)持社會主義政治制度，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位這一前提下展開的，在整個研究過程中有一點(diǎn)自始至終都很明確，就是我國的政黨制度是符合中國國情的社會主義政黨制度，根本不同于西方資本主義國家的多黨制，也有別于一些社會主義國家實(shí)行的一黨制，各民主黨派不是在野黨、反對黨，討論的焦點(diǎn)不是民主黨派能否參政的問題，而是如何表述、規(guī)范其參政的問題。最后，關(guān)于民主黨派究竟應(yīng)該叫什么黨？這個問題是報中央確定的，這就是《意見》提出的各民主黨派“是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨?！逼洹皡⒄幕军c(diǎn)是：參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行?！?/p>

這里，《意見》提出我國民主黨派參政有四個基本點(diǎn)，不只是參加政權(quán)，要比西方多黨制下政黨執(zhí)政或聯(lián)合執(zhí)政主要是組閣、參加政權(quán)的參政內(nèi)容廣泛得多。與此相適應(yīng)，《意見》提出民主黨派參政的主要途徑也有四條，首先是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的合作與協(xié)商，再就是民主黨派成員、無黨派人士參加人大，擔(dān)任政府及司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還包括發(fā)揮民主黨派在人民政協(xié)中的作用。所以，參政黨完全是中國獨(dú)創(chuàng)的概念。進(jìn)入新時代后，中共中央又提出各民主黨派是“中國特色社會主義參政黨”，進(jìn)一步明確了我國新型政黨制度中這個獨(dú)特概念的本質(zhì)和內(nèi)涵。

（寫于2019年5月）

（本文選自全國政協(xié)文化文史和學(xué)習(xí)委員會出版的《人民政協(xié)成立70周年紀(jì)事》一書。作者系第十二屆全國政協(xié)委員、文史和學(xué)習(xí)委員會駐會副主任；第十三屆全國政協(xié)委員。）