減免賦稅、造福于民，歷來(lái)是社會(huì)興旺、時(shí)代進(jìn)步的標(biāo)志。在中國(guó)歷史上，也實(shí)行過(guò)許多次減稅、免稅政策……

一

“高祖還鄉(xiāng)”背后的恩德

元曲中有一篇著名的諷刺經(jīng)典《哨遍·高祖還鄉(xiāng)》，以極其荒誕的描寫(xiě)，諷刺劉邦當(dāng)皇帝后在故鄉(xiāng)耀武揚(yáng)威，最后被鄉(xiāng)人嬉罵、揭穿曾經(jīng)賴賬不還的老底。

歷史上漢高帝確實(shí)回過(guò)故鄉(xiāng)沛縣。漢高帝十二年(公元前195年)，時(shí)年六十二歲的劉邦平定英布之亂，率軍北歸時(shí)經(jīng)過(guò)沛縣。劉邦與故鄉(xiāng)父老宴飲十余日，并吟唱了著名的《大風(fēng)歌》。不過(guò)與《哨遍·高祖還鄉(xiāng)》的描寫(xiě)截然不同的是，劉邦在故鄉(xiāng)父老面前并沒(méi)有什么耀武揚(yáng)威，反而給了故鄉(xiāng)極大的恩賞。劉邦臨別故鄉(xiāng)之際，宣布“朕自沛公以誅暴逆，遂有天下，其以沛為朕湯沐邑，復(fù)其民，世世無(wú)有所與。(《史記·高祖本紀(jì)》)。所謂“復(fù)”，就是免除賦稅和徭役。農(nóng)業(yè)社會(huì)條件下，賦、稅、役是農(nóng)民非常沉重的負(fù)擔(dān)，可以想見(jiàn)，沛縣、豐縣的老百姓對(duì)劉邦有多么感恩戴德。

實(shí)際上減免賦稅，并不只是劉邦的心血來(lái)潮，而是漢朝國(guó)家政策中很重要的一部分。

據(jù)《文獻(xiàn)通考》載，漢朝目睹秦始皇以來(lái)的橫征暴斂、百姓無(wú)以為生，一直奉行輕徭薄賦的國(guó)策。漢高帝時(shí)“約法省禁，輕田租，什五而稅一”，十五稅一是什么概念呢？西周至春秋戰(zhàn)國(guó)一直實(shí)行“什一稅”——也就是十分之一的稅，已經(jīng)被稱為仁政。秦始皇時(shí)代一度實(shí)行“收泰半之賦”(《漢書(shū)·食貨志》)，把老百姓逼得沒(méi)有活路，只好造反。

所以漢朝吸取教訓(xùn)，實(shí)行了與民休息的善政。不僅高帝時(shí)代如此，漢惠帝、文帝、景帝都繼承了這個(gè)政策思想，據(jù)《通典·田賦上》記載，景帝時(shí)代田租一度減輕到“三十稅一”。這個(gè)政策在整個(gè)封建時(shí)代都非常罕見(jiàn)。人們懷念“文景之治”，把這個(gè)時(shí)代稱為古代盛世的樣板，不是沒(méi)有理由的。

也正是文景之治的帶動(dòng)，輕徭薄賦成為后來(lái)歷代政治清明的“標(biāo)配”。

二

國(guó)家富了就減稅

唐代杜佑的《通典·田制上》，曾對(duì)古代賦稅的本質(zhì)意義作了概括，“稅以供郊廟社稷、天子奉養(yǎng)、百官祿食也，賦以給車馬甲兵士徒賜予也?！边@一定義，以現(xiàn)代角度觀之雖然不盡正確，在古代社會(huì)卻有其合理性。那么，一般何時(shí)會(huì)推行減稅政策呢？每當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)相對(duì)發(fā)達(dá)、財(cái)富積累較為充裕時(shí)，朝廷往往會(huì)下令暫時(shí)減免賦稅。

秦孝公時(shí)實(shí)行耕戰(zhàn)之法，國(guó)家財(cái)富積累得非?？?，在商鞅的建議下，秦孝公出于繼續(xù)鼓勵(lì)耕戰(zhàn)的考慮，宣布只要能夠開(kāi)墾耕地的，一律免除賦稅，“任其所耕，不限多少”(《通典·食貨一》)，一時(shí)間秦國(guó)百姓力耕的積極性大為高漲，形成了增加社會(huì)財(cái)富的良性循環(huán)。

到了漢代，漢文帝覺(jué)得制度化的“什五稅一”、甚至“三十稅一”都不夠解渴，于是采納了晁錯(cuò)的建議，規(guī)定如果“(粟)足支一歲以上，可時(shí)赦，勿收農(nóng)民租”(《漢書(shū)·食貨志》)，意思是國(guó)家有一年的余糧了，百姓便可以不交賦稅。漢文帝十二年(公元前168年)，免了天下一半田租，次年更是大筆一揮、全年免除。

隋朝開(kāi)皇時(shí)代國(guó)力強(qiáng)盛，實(shí)行過(guò)比漢朝更為開(kāi)明的政策。開(kāi)皇九年(公元589年)消滅南陳后，隋文帝宣布：“故陳之境內(nèi)，給復(fù)十年，馀州免其年租賦”(《資治通鑒·隋紀(jì)一》)，也就是說(shuō)陳朝境內(nèi)免除十年賦稅，其余隋朝舊境百姓免當(dāng)年之稅。陳朝舊境包括今天長(zhǎng)江以南、重慶以東的全部省份，一口氣對(duì)這么廣大的范圍許下十年之諾，可見(jiàn)隋朝有多么財(cái)大氣粗。

至清朝，康熙時(shí)代減免賦稅政策達(dá)到了空前的規(guī)模?？滴趸实塾H政后一直非常重視減免賦稅，無(wú)論是減稅政策延續(xù)的時(shí)間、減稅手段的多元性，還有減稅額度之巨大，都堪稱創(chuàng)造紀(jì)錄。

康熙皇帝曾對(duì)自己力行減稅的宗旨作過(guò)總結(jié)，他在康熙三十二年八月三日的一篇諭旨中說(shuō)：“茲念育民之道，無(wú)如寬賦?！?《清圣祖實(shí)錄》卷160)他不僅這么說(shuō)，也一直言出必行，經(jīng)常下令對(duì)一省或幾省實(shí)施免一年賦稅，或者以某年為節(jié)點(diǎn)，把百姓之前逋欠的賦稅一筆勾銷，頗有當(dāng)年馮諼為孟嘗君焚債券的古風(fēng)。

康熙五十年至五十二年(公元1711年至1713年)，他還做出決策，在三年之內(nèi)對(duì)全國(guó)所有省份輪流進(jìn)行年度免稅，使天下所有生民，都能享受到減稅的普惠政策。據(jù)《清圣祖實(shí)錄》記載，這三個(gè)年頭雖然沒(méi)有徹底免除農(nóng)民所有賦稅，但總體上的減免額度也非常驚人，總共達(dá)到了3260萬(wàn)兩白銀。要知道，康乾盛世時(shí)，國(guó)家每年財(cái)政收入大約在3000萬(wàn)至4000萬(wàn)兩白銀左右。而據(jù)康熙自述，他執(zhí)政的前五十年間，總共蠲免錢(qián)糧“逾萬(wàn)萬(wàn)兩”(《清圣祖實(shí)錄》康熙四十九年十月三日諭旨)。清朝敢于這么大規(guī)模地減稅，固然有人口增加、社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量增大的因素，但國(guó)家政策能做到如此寬松，也屬難能可貴了。

三

立法減稅最靠譜

減稅其實(shí)是一項(xiàng)國(guó)策，既然是國(guó)策，就需要以制度和法治來(lái)保障。歷代多重立稅制，而輕于建立減稅制度。這就出現(xiàn)一種怪圈，往往王朝剛建立時(shí)、國(guó)力強(qiáng)盛時(shí)輕徭薄賦，但隨著社會(huì)生產(chǎn)力下降、政治積弊加深，就又回到橫征暴斂上來(lái)。

老百姓其實(shí)不怕正常的賦稅，怕的是苛捐雜稅，怕的是災(zāi)年時(shí)仍然維持不變的賦稅。所以，為了不使稅收成為危害社會(huì)安全的惡政，就必須給稅制打個(gè)“補(bǔ)丁”，修補(bǔ)制度本身的缺陷。在歷史上，也有過(guò)通過(guò)稅制改革以實(shí)現(xiàn)減稅的案例。

唐朝的“兩稅法”就是這樣一種制度改革?！皟啥惙ā笔怯商频伦跁r(shí)代的名臣楊炎創(chuàng)立的，核心意思是，改變以往以人頭計(jì)稅的方法，改以財(cái)產(chǎn)、土地多寡為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收稅。因?yàn)檫@種稅制要每年夏、秋兩季收稅，故稱之為“兩稅法”。

這個(gè)辦法表面上看只不過(guò)更改了計(jì)稅方法，但從當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和計(jì)稅本質(zhì)上看，確實(shí)起到了對(duì)大多數(shù)百姓減免賦稅的作用。

在此之前，家產(chǎn)只有幾畝地的貧窮百姓，和良田萬(wàn)頃、資產(chǎn)巨萬(wàn)的貴族富豪按同樣的標(biāo)準(zhǔn)納稅，對(duì)百姓非常不公平。而朝廷索用無(wú)度，大量的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)全都轉(zhuǎn)嫁到老百姓頭上，貧者益貧，富者益富。

由于“安史之亂”和藩鎮(zhèn)割據(jù)的沖擊，大量農(nóng)民失去了田地，但仍然要按人頭交稅，負(fù)擔(dān)非常沉重；同時(shí)，由于唐朝中央的控制力減弱，藩鎮(zhèn)在稅目、稅額、截留方面自主權(quán)非常大，稅目越來(lái)越繁雜、征收越來(lái)越多、老百姓越來(lái)越困頓，而中央財(cái)政收入?yún)s越來(lái)越少。

兩稅法的出現(xiàn)，從稅收層面推動(dòng)了社會(huì)公平，讓富人承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，而平民、貧困百姓可以適當(dāng)減少納稅負(fù)擔(dān)，無(wú)疑緩和了社會(huì)矛盾。

據(jù)《通典·賦稅下》記載，兩稅法實(shí)行一年后，朝廷的財(cái)政收入從唐代宗時(shí)代的每年1200萬(wàn)貫，增長(zhǎng)到唐德宗時(shí)代的3000余萬(wàn)貫。可以說(shuō)效果是顯而易見(jiàn)的，唐德宗的孫子唐憲宗之所以能平定藩鎮(zhèn)、取得“元和中興”，與百姓負(fù)擔(dān)減輕、社會(huì)矛盾緩和是分不開(kāi)的。

明朝萬(wàn)歷年間，由張居正總結(jié)推廣的“一條鞭”法，也是一次具有劃時(shí)代意義的稅制改革，一條鞭法的核心思想與兩稅法相近，但在稅制思想上又進(jìn)了一步。據(jù)《明史·食貨志》載，一條鞭法是“總括一州之賦役，量地計(jì)丁，丁糧畢輸于官，一歲之役，官為僉募……悉并為一條，皆計(jì)畝征銀，折辦于官”。

意思大概是，以往的田租也好、力役也好，還有其他雜稅，由朝廷統(tǒng)一折價(jià)按白銀計(jì)算，百姓只需要交這些銀子，其余不用再交納、承擔(dān)別的賦役。好處在哪呢？其一，標(biāo)準(zhǔn)明確，百姓不用再受各級(jí)官吏盤(pán)剝；環(huán)節(jié)變少，壓縮了各級(jí)地方官吏貪腐截扣的空間；其二，解放了百姓的力役負(fù)擔(dān)，讓他們能夠?qū)Ｐ挠谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

制度性、法治性的減稅，相比于皇帝心血來(lái)潮式的恩典，無(wú)疑更具有長(zhǎng)效性和歷史意義，不僅使當(dāng)時(shí)百姓的生活得到改善，也逐步推動(dòng)著稅制思想的演進(jìn)，可謂功莫大焉。故而《明史·張居正傳》對(duì)張居正也作了公允的歷史評(píng)價(jià)：“張居正通識(shí)時(shí)變，勇于任事。神宗初政，起衰振隳，不可謂非干濟(jì)才。”

四

農(nóng)民交稅越來(lái)越少

除了上述幾種減稅形式，在晚清時(shí)，還出現(xiàn)過(guò)一種頗為獨(dú)特的減稅方式：農(nóng)業(yè)稅結(jié)構(gòu)性減稅。

清代前期，賦稅來(lái)源主要分田賦、鹽課、關(guān)稅和雜稅。所謂田賦就是指的農(nóng)業(yè)稅，清朝開(kāi)國(guó)直至1851年，在四項(xiàng)稅收之中，田賦占比一直高達(dá)62%至87%，這表明，清前期是以農(nóng)業(yè)稅為主、工商稅為輔的賦稅結(jié)構(gòu)。

但到了咸豐年間、太平天國(guó)起義爆發(fā)后，南方大量省份因戰(zhàn)亂無(wú)法繳納賦稅，中央財(cái)政收入急劇下降。為了挽救財(cái)政危機(jī)，各省開(kāi)始自主探索設(shè)立厘金制度，即工商稅。再加上門(mén)戶開(kāi)戶貿(mào)易額猛增，海關(guān)稅收入也水漲船高。

清朝的稅收結(jié)構(gòu)從此發(fā)生重大變化。最令人矚目的是總額顯著提高。從1874年開(kāi)始，稅收由以往的歲入3000萬(wàn)至4000萬(wàn)兩白銀，迅速增至6000余萬(wàn)兩，1881年增至8000余萬(wàn)兩，甲午戰(zhàn)后更是突破1億兩大關(guān)，1908年達(dá)到2.3億兩，1911年清朝滅亡前夕，居然達(dá)到驚人的2.9億兩。即使考慮鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后世界白銀價(jià)格下跌一倍，清末的財(cái)政收入也相當(dāng)于康乾時(shí)期的三倍還多。

如此巨大的漲幅，主要源自厘金和海關(guān)稅。兩者在所有稅目中占比最高達(dá)到49%，而農(nóng)業(yè)稅占比則越降越低，1911年跌至谷底，只有27%(數(shù)據(jù)引自鄧紹輝《晚清賦稅結(jié)構(gòu)的演變》)。

之所以有這樣的變化，主要有兩重原因：一方面，清廷為了應(yīng)付暴增的軍費(fèi)和巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，特別是馬關(guān)條約要支付給日本二億三千萬(wàn)兩白銀，不得不設(shè)法增收；二者，當(dāng)時(shí)清朝社會(huì)自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，已向近代工業(yè)、商業(yè)轉(zhuǎn)型，商品流通提供了稅收大幅上漲的基礎(chǔ)。

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅所占比例下降，清朝便放松了對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征斂。據(jù)估算，清朝末年田賦占的農(nóng)業(yè)總收入的比重只要2.52%，我們姑且可以稱之為農(nóng)業(yè)稅率。而回顧1766年——也就是乾隆三十一年、清朝國(guó)力鼎盛的時(shí)代，當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅率為5.03%，也就是說(shuō)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)降了一半(數(shù)據(jù)引自周志初《晚清財(cái)政經(jīng)濟(jì)研究》)。這一現(xiàn)象是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，但對(duì)中國(guó)老百姓有著特殊意義。在一貫視“種田納糧”為天經(jīng)地義的農(nóng)民看來(lái)，減免稅收不僅意味著減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，他們更看重的，是政策背后蘊(yùn)含的與民休息的善政。