四是管理體制分割制約著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面行政區(qū)劃成為地區(qū)間協(xié)調(diào)的壁壘。該地區(qū)分屬四川、云南、貴州三省，省（甚至市）之間在財稅、交通、市場、要素流通和產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面合作動力不足，相鄰地區(qū)在產(chǎn)業(yè)定位與布局分工、發(fā)展規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)體系建設(shè)諸多方面存在不合理、不優(yōu)化和不必要的“消耗”。另一方面“九龍治水”管理方式與流域綜合管理的要求不適應(yīng)。近年來，雖然流域綜合管理的思想已逐漸被各界接受，但由于涉水法律法規(guī)體系、行政管理體制、市場調(diào)控手段、社會參與方式、流域規(guī)劃體系、管理協(xié)調(diào)能力或是有所欠缺、或是落后于時代，長江流域綜合管理尤其是水資源的綜合調(diào)度亟待改進(jìn)。

　　五是機(jī)制問題影響了地方長治久安和內(nèi)生活力。首先是資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制落后。以水能資源開發(fā)為例，庫區(qū)地方政府（主要是市縣）背負(fù)著水庫移民安置、社會穩(wěn)定以及地質(zhì)災(zāi)害防治等沉重責(zé)任，卻沒能得到分享水電工程效益的保障，出現(xiàn)“守著電站缺電，大江沿岸用水難”的怪象。

　　其次是移民安置職能部門和管理機(jī)制有待完善。調(diào)研中基層干部反映移民工作是“下面子孫滿堂、上面缺爹少娘”。主要指的是國務(wù)院2006年471號令第五條提出“國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱國務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督”。但截至目前，國務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)尚未成立，而水庫移民工作主要由水利部水庫移民開發(fā)局聯(lián)系中宣部、公安部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、國資委、稅務(wù)總局、審計署、電監(jiān)會、三峽辦、南水北調(diào)辦、國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司等21個部門組成的部際聯(lián)席會議，以及國家發(fā)改委能源局正式成立的金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室在推動。但當(dāng)前移民問題極為復(fù)雜。中央與地方、地方與地方、地方內(nèi)部、地方與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)（央企與國企）之間反復(fù)利益博弈，許多在建水庫移民工作缺乏頂層設(shè)計、指導(dǎo)和監(jiān)督。尤其跨省區(qū)的水電工程，存在矛盾較多。三峽移民有個三峽辦在考慮，移民權(quán)益就有較好保障，其他水庫移民只能靠地方政府與發(fā)電企業(yè)協(xié)商，力度不夠，標(biāo)準(zhǔn)不一，長期考慮和內(nèi)生機(jī)制缺乏。我國西部連片貧困區(qū)很多是少數(shù)民族聚集地，水電建設(shè)如何帶動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，使移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步富”，任重道遠(yuǎn)。

　　第三是移民安置經(jīng)費(fèi)來源單一，安置政策缺乏統(tǒng)一性、長遠(yuǎn)性和與時俱進(jìn)。如金沙江水庫移民安置中，兩岸有的采取有土安置為主，有的采取逐年現(xiàn)金補(bǔ)償，出現(xiàn)“同庫不同策”、“同流域不同策”、移民相互攀比而激發(fā)不滿情緒的情況。2011年個別地區(qū)曾因在本省陸續(xù)出臺的三個有關(guān)水庫移民安置的文件前后標(biāo)準(zhǔn)不一、政策宣傳解釋不到位而引發(fā)了規(guī)模性移民群體事件。未來潛在矛盾的爆發(fā)不容小視。

　　第四是單一的國家長期輸血式和救濟(jì)式的扶貧機(jī)制，不利于區(qū)域自我創(chuàng)新發(fā)展活力的迸發(fā)。由于長江上游區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付缺少“獎勤罰懶”的政策設(shè)計，地方自我積累與創(chuàng)新發(fā)展的“造血”功能不斷弱化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少內(nèi)生改革的動力和活力。

二、 加大長江上游經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革與創(chuàng)新，突破生態(tài)文明建設(shè)“兩難”

　　當(dāng)前，川滇黔已成為長江上游和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極：一方面既要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展（以四川省為例，2013年底還有接近700萬貧困人口，國家級貧困縣近40個）；另一方面又要保護(hù)和建設(shè)生態(tài)屏障，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源環(huán)境的承載能力，為長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供安全支撐。我們認(rèn)為，破解難題的關(guān)鍵就在于全面深化改革，以制度保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)，以各種長效機(jī)制探索實踐經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制綜合改革的系統(tǒng)方案。我們看到，川滇黔干部群眾全面深化改革的愿望非常迫切，探索實踐的“新模式”、新經(jīng)驗十分寶貴，有率先改革實踐和做出示范的必要基礎(chǔ)和思想共識。但同時，在流域內(nèi)跨省市綜合協(xié)調(diào)方面，在水電開發(fā)、黃金水道建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)方面，還存在著需要從國家層面解決的體制機(jī)制問題。我們建議，加大綜合改革力度，探索長江上游經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制融合的“新模式”。