立法法作為一部規(guī)范所有法律行為的法，又被稱為“管法的法”。十二屆全國人大三次會議將對立法法修正案草案進(jìn)行三審。這是立法法實(shí)施15年來首次修改。

　　從目前立法法修正案草案看，其所涉及的內(nèi)容較為廣泛，主要包括：稅收征收管理只能由法律規(guī)定、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、地方規(guī)章不得減損公民權(quán)利、授權(quán)立法期限不得超過五年、專業(yè)性問題召開論證會、新增單獨(dú)表決制度、完善備案審查制度、規(guī)范司法解釋的制定、法律草案要網(wǎng)上公開、立法規(guī)劃要公布、完善立法評估、清理等配套制度十多項(xiàng)。這些內(nèi)容中，有的涉及立法體制和機(jī)制，有的涉及立法程序?？傮w而言，立法法修正草案反映了十八屆四中全會對立法提出的宏觀原則和具體要求，體現(xiàn)了立法規(guī)律，尊重了我國立法實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，對促進(jìn)我國立法的科學(xué)化和民主化具有極其重要的推動意義。

　　在筆者看來，科學(xué)立法有三個關(guān)鍵。

　　應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)立法的中立性。立法的中立性是立法科學(xué)性的保障。長期存在的過于寬泛的授權(quán)立法，雖然在專業(yè)性上有所保障，但在公正性和科學(xué)性上卻顯得較為薄弱。因此，應(yīng)當(dāng)健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制和機(jī)制，將屬于人大及其常委會的立法權(quán)限進(jìn)行回收，將來對于立法，主要不依賴于執(zhí)法的各個相應(yīng)部門，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。凡涉及人大及其常委會權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)由人大的各個專門委員會以及作為工作機(jī)構(gòu)的法制委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性和基礎(chǔ)性的法律草案。如確實(shí)需要授權(quán)立法的，則應(yīng)“一事一授”，不得概括授權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，防止推諉立法、被動立法。

　　將民主立法作為科學(xué)立法的生命線看待。民主的立場究其本質(zhì)而言乃是人民的立場，民主立法就是為人民的利益而立法。因此，民主立法較之科學(xué)立法更具有基礎(chǔ)性和根本性，只有立法民主化了，科學(xué)立法才有切實(shí)的保障，科學(xué)立法有賴于民主立法。為了實(shí)現(xiàn)民主立法，就需要恪守立法公開的原則。公開立法一方面有助于消除立法中的神秘主義，強(qiáng)化立法的權(quán)威性、正當(dāng)性和公信力，另一方面也有助于“開門立法”，防免立法偏頗的出現(xiàn)。民主立法要求通過立法程序的公開化，將各種利益攸關(guān)者有序?qū)肓⒎ㄟ^程中，展開理性的立法利益博弈，從而在部門利益之間、群體利益之間以及部門利益和群體利益相互之間，形成立法利益的良性互動，由此催生立法利益和立法價值的最大化，從而穩(wěn)定地提升立法的質(zhì)量和科學(xué)化程度。第三方立法就是將民主立法和科學(xué)立法有機(jī)溝通在一起的一種立法形式，它有助于通過委托第三方起草法律法規(guī)草案的模式，更大程度地體現(xiàn)民主立法的溝通、博弈和協(xié)商功能，使立法更加公開化、科學(xué)化和民主化。

　　強(qiáng)化和完善立法監(jiān)督機(jī)制和程序。長期以來我們較為關(guān)注和重視對于執(zhí)法和司法的監(jiān)督，而對于立法的監(jiān)督則相對忽略，目前立法質(zhì)量不甚理想的狀態(tài)，與欠缺足夠有力的立法監(jiān)督機(jī)制有密切關(guān)聯(lián)。在本次立法法修改中，應(yīng)當(dāng)著力完善立法草案的備案審查、立法評估以及立法審查等制度。地方立法權(quán)擴(kuò)大后，立法質(zhì)量如何保障便成為人們關(guān)心的問題。為此，上級立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)能，從而建立立法監(jiān)督的層層相接的金字塔式結(jié)構(gòu)，以控制立法底線質(zhì)量。同時，對于任何一部立法，都要通過完備、系統(tǒng)的立法評估和質(zhì)效評查機(jī)制進(jìn)行事前、事中與事后的檢測和評定。此外還要完善立法審查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立專門的立法審查機(jī)構(gòu)，對所立或所修之法，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等法律淵源在內(nèi)，在相關(guān)主體提出立法審查申請時，進(jìn)行合憲性和合法性審查，確保法律體系的內(nèi)在一致性、和諧性與統(tǒng)一性，防止立法權(quán)的異化、立法腐敗、立法沖突和立法紊亂。

　　筆者認(rèn)為，本次立法法修改，應(yīng)當(dāng)緊扣立法的中立性、立法的民主性和立法的監(jiān)督性三個關(guān)鍵詞，以此為中心點(diǎn)展開對于立法法條款的全面審察和科學(xué)修訂，從而完善我國的立法體制和機(jī)制，提升立法質(zhì)量，確?？茖W(xué)立法和民主立法，以“四個全面”為統(tǒng)領(lǐng)，推動我國法治建設(shè)步入新階段。（作者系全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）