9月13日，國企改革頂層設計方案《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)正式公布，這份指導和推進國企改革的綱領性文件，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出國企改革目標和舉措。

　　值得注意的是，就在《指導意見》出臺當晚，中國中鐵和中鐵二局宣布因籌劃重大資產(chǎn)整合事項停牌。9月15日晚間，中國遠洋和中海集運也雙雙發(fā)布《重大事項繼續(xù)停牌公告》，雙方在公告中表示，控股股東正在籌劃重大事項，可能涉及資產(chǎn)重組。

　　事實上，在一個多月前，中國遠洋、中遠航運、中海集運、中海發(fā)展、中?？萍?家上市公司也在公告中宣布停牌。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，已有超過40家央企上市公司處于停牌狀態(tài)，停牌原因絕大多數(shù)為籌劃重大事項。

　　這意味著，央企層面的改革已明顯提速，未來可能會涌現(xiàn)央企并購重組浪潮,而梳理《指導意見》中的亮點和關鍵詞，可以更深刻地理解國企改革的內(nèi)涵和意義，更清晰地看到未來國企改革的方向和路徑。

　　關鍵詞之“做強”與“重組”

　　《指導意見》“總體要求”部分提到“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”。從2013年底的“做強做優(yōu)”，到2014年底的“做強做優(yōu)做大”，再到2015年7月的“做大做強做優(yōu)”，最后到《指導意見》中的“做強做優(yōu)做大”，意味著“做強”再次成為國企改革的基礎和首要目標，而做強的主要方式就是重組整合。

　　從央企層面看，在國務院國資委2003年成立之初，國資委直接監(jiān)管的中央企業(yè)數(shù)量約有196戶。當時企業(yè)規(guī)模總體上不大，企業(yè)實力總體上不強，因此當時提出了“推進中央企業(yè)調(diào)整重組，在未來幾年形成80到100家主業(yè)突出、技術先進、結構合理、機制靈活、具有自主知識產(chǎn)權、有較強國際競爭力的大公司大企業(yè)集團”這樣的目標。目前，國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)有110多家，相對于2003年成立之時減少了近一半。

　　不過，業(yè)內(nèi)普遍認為，一些市場化程度較高、充分競爭的行業(yè)和領域，國企數(shù)量仍過多，重復建設、同質(zhì)化競爭的現(xiàn)象較為嚴重。

　　為此，中央提出，要“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)”。

　　中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認為，這意味著重組的大政方針已定。具體而言是，退出一批商業(yè)競爭類中“淘汰過剩產(chǎn)能”的、扭虧無望的國企，重組整合一批強強聯(lián)合、“提高行業(yè)集中度”的國企。

　　北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華在接受本報記者采訪時表示，《指導意見》提出要發(fā)揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。意味著國有資本不但可以進，還可以退，將壞的國有資產(chǎn)賣掉變成錢，轉換國有資產(chǎn)的實現(xiàn)形式。因此，未來國企重組路徑將會更多元化，比如可以有如中國南車和中國北車合并一樣的強強聯(lián)合，旨在讓重組企業(yè)更好參與全球競爭；也可以是將央企子板塊進行重組；還可以是變重組為合作，實現(xiàn)資源整合，共同面對外部競爭。如2014年9月，招商局集團有限公司與中國外運長航集團合作設立超大型油船合資公司中國能源運輸有限公司；以及今年5月，中國遠洋運輸(集團)總公司與中海集團下屬子公司宣布合資成立中國礦運有限公司，專營鐵礦石海上運輸及相關干散貨運輸業(yè)務。

　　中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬也認為，以前一提重組就意味著要合并成一個法人，合并成一個大航母，今后的重組是在國有資本投資運營公司作為旗艦的主導下，完成企業(yè)集團化的構造，構成的艦隊里面有指揮艦、補給艦、潛水艇，這是國企重組最重要的路徑選擇。

　　安信證券首席策略分析師徐彪認為：從資本市場看，以“做強”為基礎的國有企業(yè)整合與相對單純的合并“做大”相比，無疑對提升企業(yè)盈利能力具有更重要的意義，同時也對投資者具有更強的吸引力。

　　關鍵詞之“管資本為主”

　　《指導意見》提出：以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營體制。改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉型升級，優(yōu)化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。

　　從“管企業(yè)”為主到“管資本”為主的目標轉換，被業(yè)內(nèi)認為是本輪國企改革的最大亮點之一?！吨笇б庖姟分赋?，要切實轉變政府職能，推動政企分開、政府公共職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開；科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管邊界，推進所有權和經(jīng)營權分離，不干預企業(yè)經(jīng)營自主權；國有企業(yè)作為獨立市場主體，享有經(jīng)營自主權，對直接出資企業(yè)依法履行出資人職責。

　　中國人民大學國家發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長劉元春認為，管資本為主是本輪改革的一個亮點。所謂管資本就是注重資本投資的收益性?，F(xiàn)在提國企做大做強做優(yōu)，其中最重要的就是資本的收益率。以前政府對國企是管人、管事、管資本，但是不論管什么，如果最后落實不到資本的保值增值就沒有意義。

　　事實上，在國務院國資委層面，對國有資本投資、運營公司試點，在去年7月已有國家開發(fā)投資公司、中糧集團被確定為改組國有資本投資公司的試點單位。還有更多央企以打造國有資本投資運營公司為目標。

　　對此，國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)研究部部長趙昌文認為，2003年成立國資委的主要目的是解決以前的“九龍治水”和出資人缺位問題，但是隨之而來的問題是國資委管得過多過細過死?，F(xiàn)在，就國有資本投資、運營公司來說，越來越多的共識就是它們一定不能成為夾在國資委和國有企業(yè)中間的一個管理層次，否則就是第二國資委，對于改變目前國有資本管理體制存在的矛盾是沒有任何益處的。

　　“在新的國資管理體制框架下，這兩類公司更多的是擔任市場化的出資人和國有資本的投資運營機構，而國資委是代表國家的出資人。可以有兩種模式，一種是國家直接授權這兩類公司作為國有企業(yè)的出資人，還有一種是國資委作為出資人代表，然后授權這兩類公司做出資人。”趙昌文表示。

　　“國有經(jīng)濟布局的調(diào)整是國企改革的一個重要方面，這種調(diào)整重點不是企業(yè)在各產(chǎn)業(yè)間的進退，重點應是國有資本在企業(yè)之間的流動。組建國有資本投資、運營公司有助于解決國有資本在企業(yè)間的配置問題。”國務院國資委研究中心競爭力研究部部長許保利在接受本報記者采訪時表示，未來國資管理將從兩級變成三級，在原來的國家資本監(jiān)管機構與經(jīng)營性國有企業(yè)之間系統(tǒng)性地加入國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

　　關鍵詞之“網(wǎng)運分開”與“混改試點”

　　《指導意見》提出，對自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化。

　　劉元春認為，“網(wǎng)”就是比喻像鐵路網(wǎng)基礎設施這樣的自然壟斷行業(yè)，如果由市場來提供，這些行業(yè)會出現(xiàn)市場失靈。“運”一般指代競爭性行業(yè)，可以由市場來提供。“網(wǎng)運分開”就是不同的產(chǎn)品類型分別由政府和市場來提供，可以使經(jīng)濟運行更順暢。

　　《指導意見》提出：首先，我國將鼓勵非國有資本參與國有企業(yè)改革；同時，在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公共事業(yè)等領域，向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉型升級的項目。其次，國企改革過程中，我國也將鼓勵國有資本入股非國有企業(yè)，通過市場化方式，以公共服務、高校技術、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點領域，對部分具有發(fā)展?jié)摿Φ姆菄衅髽I(yè)進行股權投資。

　　事實上，早在2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出“根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化”的精神，對電網(wǎng)、石油等行業(yè)的改革提出了明確要求。

　　在《指導意見》印發(fā)后，國家發(fā)展改革委黨組副書記、副主任劉鶴在召開的國家發(fā)改委改革專題會議上指出，下一步，要按照黨中央、國務院的總體部署，結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、通信、軍工等領域改革，開展不同領域混合所有制改革的試點示范。要支持地方從實際出發(fā)大膽探索，及時總結推廣地方在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面的經(jīng)驗。

　　許保利認為，混合所有制改革將為新一輪國企改革帶來新的動力與活力。“混合所有制改革旨在治愈一股獨大帶來的痼疾，通過混合所有制使企業(yè)的經(jīng)營機制得到轉化，解決國有企業(yè)軟預算約束的問題。”許保利表示。