總量在1300萬(wàn)左右、占總?cè)丝跀?shù)量1%的中國(guó)人沒(méi)有戶口，這已經(jīng)成為一個(gè)影響社會(huì)公平、和諧的重大問(wèn)題。11月21日，公安部部長(zhǎng)郭聲琨主持召開公安部黨委會(huì)議暨部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次（擴(kuò)大）會(huì)議。會(huì)議的兩大主題，一個(gè)是反恐工作，另一個(gè)就是解決全國(guó)無(wú)戶籍人口的戶口登記問(wèn)題。（《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》11月24日）

無(wú)戶籍人口俗稱“黑戶”，已是媒體多年來(lái)持續(xù)關(guān)注的一個(gè)群體。雖然個(gè)別地區(qū)近年來(lái)已經(jīng)在嘗試給“黑戶”上戶，并在弱化計(jì)生政策與戶籍的捆綁等方面作出了改進(jìn)，但整體上，總數(shù)超過(guò)千萬(wàn)的“黑戶”的命運(yùn)，依然充滿著不確定性，隨著“黑戶”二代的出生，他們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和由之可能給社會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題，都在加劇。在這一背景下，公安部研究解決全國(guó)無(wú)戶籍人口的戶口登記問(wèn)題，實(shí)屬必要。這也意味著在頂層設(shè)計(jì)層面，“黑戶”問(wèn)題有望得到實(shí)質(zhì)性解決。

現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，“黑戶”問(wèn)題幾乎總是與計(jì)生問(wèn)題一同出現(xiàn)。相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)就顯示，60%以上的“黑戶”都屬于超生人員。而按照相關(guān)法規(guī)，其實(shí)“黑戶”問(wèn)題本不應(yīng)該存在。根據(jù)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，對(duì)出生的中國(guó)公民予以戶口登記，沒(méi)有任何附加條件。對(duì)于計(jì)生政策與戶籍的捆綁，1988年公安部、原國(guó)家計(jì)生委也聯(lián)合下文，禁止將計(jì)生證明、超生罰款與戶口登記捆綁，2014年7月國(guó)家衛(wèi)計(jì)委官員也再次重申，將落戶、入學(xué)、低保與父母落實(shí)計(jì)劃生育情況掛鉤，與國(guó)家法律法規(guī)不符，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決禁止。

種種規(guī)章制度明確表明，“黑戶”問(wèn)題很大程度上是因?yàn)樵谡街贫戎?，形成了另一種次一級(jí)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，可稱之為“土政策”“潛規(guī)則”。正是戶口登記的功利化和其正常作用的被扭曲，才導(dǎo)致了“黑戶”的出現(xiàn)。戶籍的本質(zhì)作用是自然人確立公民身份的法律文件，上戶口本來(lái)就應(yīng)該是無(wú)條件的。而將上戶口與計(jì)生捆綁，也就意味著公民身份的獲得變成了一種治理手段。然而，為了確保一種政策得到執(zhí)行，就可令公民身份有被剝奪之虞，這顯然與相關(guān)法律和法治社會(huì)的要求、與“以人為本”理念大有背離。

從公民權(quán)利的角度看，計(jì)生政策的執(zhí)行相較于公民身份的獲得，顯然應(yīng)是次一級(jí)問(wèn)題，但現(xiàn)實(shí)中，計(jì)生政策的執(zhí)行卻屢屢凌駕于公民身份和權(quán)利的保障之上，這無(wú)疑構(gòu)成了一種治理上的背反。要解決“黑戶”問(wèn)題，首先有必要從法律和現(xiàn)實(shí)層面確立和還原公民身份與權(quán)利的“元問(wèn)題”地位，即任何治理都不應(yīng)該侵犯這一核心權(quán)利。而對(duì)于地方所出臺(tái)的將戶籍與計(jì)生捆綁的做法，也要及時(shí)作出規(guī)制并進(jìn)行相應(yīng)處罰。

事實(shí)上，很多社會(huì)問(wèn)題的衍生，其實(shí)都與一些根本問(wèn)題和次級(jí)問(wèn)題的錯(cuò)配有關(guān)。一些領(lǐng)域的治理，由于政績(jī)要求、考核壓力甚至是關(guān)聯(lián)利益，動(dòng)輒越過(guò)了公民權(quán)利的界限，這與將人視為目的的發(fā)展理念明顯不符。在當(dāng)下有關(guān)解決“黑戶”問(wèn)題的討論中，有一部分原因同樣帶有功利色彩，如中國(guó)人口已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重少子化和快速老齡化的新常態(tài)。如果缺少了這1300多萬(wàn)“黑戶”，統(tǒng)計(jì)層面的少子化程度、老齡化程度會(huì)更加嚴(yán)重。這種說(shuō)法或許符合現(xiàn)實(shí)，但卻依舊未指出公民身份獲得的無(wú)條件性，不得不說(shuō)仍有著理念上的缺陷。

“元問(wèn)題”得到了解決，其他問(wèn)題自然迎刃而解。要看到，“黑戶”問(wèn)題的存在，已不僅是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。他們沒(méi)有戶籍資料，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，甚至連出行、就業(yè)、接受教育等基本權(quán)利都得不到保障，在事實(shí)上已經(jīng)成了“不被承認(rèn)的公民”。這關(guān)系到整體公民對(duì)于國(guó)家的歸屬感，不能不引起正視。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)之下，一方面要推進(jìn)“黑戶”群體盡快上戶，并徹底制止將戶籍當(dāng)作治理工具的做法；另一方面，則要對(duì)戶籍制度正本清源，還原其本質(zhì)功能。