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協(xié)商民主從形式到制度再到體系的認(rèn)識(shí)演進(jìn)，體現(xiàn)了不斷深化的思想過程。需要指出的是，形式、制度、體系的認(rèn)識(shí)發(fā)展表示了對協(xié)商民主認(rèn)識(shí)的思想遞進(jìn)，而不是替代關(guān)系，不具有相互否定的意思。協(xié)商民主作為一種民主形式，是協(xié)商民主制度實(shí)踐的具體表現(xiàn)，而協(xié)商民主制度又必須以體系構(gòu)成為前提。豐富協(xié)商民主形式、健全協(xié)商民主制度、構(gòu)建協(xié)商民主體系相輔相成，互為依賴，是中國社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在要求。

協(xié)商民主作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，對堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路具有重大意義。人民政協(xié)在國家政治生活中不可替代的作用決定了它在協(xié)商民主實(shí)踐中的重要地位和特殊角色。

一、 協(xié)商民主在中國的認(rèn)識(shí)演進(jìn)：從形式到制度再到體系

我國協(xié)商民主建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，對于協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)也是不斷深化的。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的正式確立,是我國協(xié)商民主建設(shè)的重要標(biāo)志。盡管政治協(xié)商制度由于社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐遭遇曲折而一度難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是，政治協(xié)商制度作為各族各界人士參政議政、共商國是的重要形式的認(rèn)識(shí)始終沒有改變過。

改革開放新時(shí)期民主政治建設(shè)的發(fā)展中，政治協(xié)商制度的價(jià)值功能逐漸得到顯示。1979年鄧小平首先明確指出“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)民主、聯(lián)系各方面群眾的一個(gè)重要組織”，1980年他又提出人民政協(xié)“也是我國政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式”。這兩個(gè)結(jié)論，從政治協(xié)商制度與社會(huì)主義民主相結(jié)合的角度，對人民政協(xié)作出了民主形式的鮮明定位。進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，黨中央在認(rèn)識(shí)上獲得的新成果就是以兩種民主形式來提煉中國社會(huì)主義民主的構(gòu)成特色。1991年江澤民指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)力與人民內(nèi)部各方面在選舉、投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式”。這一論述雖然沒有明確使用協(xié)商民主的概念，但意思已經(jīng)蘊(yùn)含其中。此后，兩種民主形式的概括成為論述中國社會(huì)主義民主的主要內(nèi)容。

2012年黨的十八大正式使用協(xié)商民主這個(gè)概念，黨中央既強(qiáng)調(diào)“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，又明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“推進(jìn)協(xié)商民主規(guī)范、多層、制度化發(fā)展”。這里，把協(xié)商民主從形式提升為制度，是認(rèn)識(shí)的重大發(fā)展，它有助于從民主制度層面上確立協(xié)商民主的地位。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)以全面深化改革為議題，在謀劃加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)方面，協(xié)商民主建設(shè)得到進(jìn)一步發(fā)展。全會(huì)指出：“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。從體系構(gòu)建提出發(fā)展協(xié)商民主的重要意義在于其規(guī)范、多層、制度化發(fā)展，要求形成一個(gè)滲透社會(huì)、覆蓋全面的系統(tǒng)架構(gòu)。按照這個(gè)部署和要求，2015年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），從政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七個(gè)方面，對推進(jìn)協(xié)商民主規(guī)范多層制度化發(fā)展作出具體部署，這可以視為我國協(xié)商民主體系初步形成了大體框架。

協(xié)商民主從形式到制度再到體系的認(rèn)識(shí)演進(jìn)，體現(xiàn)了不斷深化的思想過程。需要指出的是，形式、制度、體系的認(rèn)識(shí)發(fā)展雖然表示了對協(xié)商民主認(rèn)識(shí)的思想遞進(jìn)，而不是替代關(guān)系，不具有相互否定的意思。協(xié)商民主作為一種民主形式，是協(xié)商民主制度實(shí)踐的具體表現(xiàn)，而協(xié)商民主制度又必須以體系構(gòu)成為前提。豐富協(xié)商民主形式、健全協(xié)商民主制度、構(gòu)建協(xié)商民主體系相輔相成，互為依賴，是中國社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、 人民政協(xié)角色的新定位：協(xié)商民主重要渠道和專門機(jī)構(gòu)

認(rèn)識(shí)人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中的新地位，重要依據(jù)是中辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），《實(shí)施意見》指出，“人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”。“重要渠道”和“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”兩個(gè)定位，突出了人民政協(xié)在協(xié)商民主體系中不可替代的特殊角色。

從渠道來說，協(xié)商民主多層發(fā)展需要拓寬各種渠道。2014年9月21日，習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上發(fā)表講話時(shí)指出：“要拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類智庫等的協(xié)商渠道?！边@里列舉的協(xié)商渠道涵蓋了許多方面，黨中央將人民政協(xié)作為“重要渠道”加以強(qiáng)調(diào)，與其角色特殊相關(guān)。

首先，人民政協(xié)組織屬性與協(xié)商民主重點(diǎn)的契合性。群眾路線是黨的根本路線和生命線，而社會(huì)主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。由此衍生出“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)”這個(gè)邏輯，政協(xié)協(xié)商不能離開這個(gè)重點(diǎn)。人民政協(xié)本身就是中華民族大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的象征，政協(xié)委員聯(lián)系著廣泛的群眾，按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，通過豐富多樣的方式聯(lián)系人民群眾，是人民政協(xié)開展工作的基本特點(diǎn)。人民政協(xié)聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢，既體現(xiàn)在覆蓋面上，又體現(xiàn)在包容性上。協(xié)商民主離不開包容，沒有包容精神就沒有真心誠意的協(xié)商。人民政協(xié)組織屬性具有的特點(diǎn)與協(xié)商民主重點(diǎn)面向人民群眾的要義高度契合。

其次，人民政協(xié)與其他協(xié)商民主渠道的相交性。協(xié)商民主體系由各種協(xié)商渠道疊加而成，每一種渠道都與相應(yīng)機(jī)構(gòu)以及職能相關(guān)，體現(xiàn)協(xié)商的針對性。《意見》指出：“發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢，做好銜接配合。”人民政協(xié)也體現(xiàn)協(xié)商的針對性，但它又不同于一般協(xié)商渠道。人民政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容包括國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題。這個(gè)內(nèi)容規(guī)定具有定位高、宏觀強(qiáng)、聯(lián)系廣、包含寬等特點(diǎn)，因此，政協(xié)協(xié)商并不局限于自身范圍?！兑庖姟分幸?guī)定，政協(xié)協(xié)商必須加強(qiáng)與人大代表溝通協(xié)商，“涉及特定群體利益的，加強(qiáng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表的溝通協(xié)商”?！秾?shí)施意見》要求“加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接”。由此可見，政協(xié)協(xié)商與人大、政府、人民團(tuán)體、基層以及社會(huì)組織等相關(guān)協(xié)商渠道存在交叉、銜接、融合的緊密關(guān)系。

從機(jī)構(gòu)來說，人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)早就明確，作為協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)則賦予人民政協(xié)工作更為豐富的內(nèi)涵。政治協(xié)商機(jī)構(gòu)與協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)既有聯(lián)系又有區(qū)別，政治協(xié)商是協(xié)商民主的一個(gè)方面，不能代表協(xié)商民主的全部。有研究者糾結(jié)于政治協(xié)商與協(xié)商民主的關(guān)系，中央從“專門機(jī)構(gòu)”定位人民政協(xié)，解決了政治協(xié)商與協(xié)商民主的關(guān)系問題。

人民政協(xié)的主要功能是協(xié)商。從實(shí)踐的歷史脈絡(luò)看，協(xié)商民主在中國的發(fā)展很大程度上依托人民政協(xié)這個(gè)扎實(shí)基礎(chǔ)、寬闊平臺(tái)和經(jīng)驗(yàn)支持。黨的十八大第一次提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，闡述的內(nèi)容以政治協(xié)商制度為主體。協(xié)商的主要功能決定了人民政協(xié)機(jī)構(gòu)協(xié)商的專門性。在《意見》勾勒的社會(huì)主義協(xié)商民主體系架構(gòu)中，人大、政府是組織機(jī)構(gòu)，但不是專門進(jìn)行協(xié)商，基層有各種機(jī)構(gòu)，但沒有明確規(guī)定的協(xié)商機(jī)構(gòu)。而且，這個(gè)體系架構(gòu)體現(xiàn)的七種協(xié)商中，政黨協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商都與政協(xié)協(xié)商直接相關(guān)。另外，黨中央提出了一系列協(xié)商概念，如立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等，這些協(xié)商的運(yùn)作當(dāng)然有對應(yīng)的領(lǐng)域或部門，但與政協(xié)協(xié)商也有很密切的關(guān)系。這都表明，作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的特殊地位。

三、 特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢：政協(xié)協(xié)商如何作為

協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，人民政協(xié)作為人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，在推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展中大有可為。

第一，推進(jìn)人民政協(xié)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效、提升協(xié)商公信力。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的”，“社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的”，“協(xié)商就要真協(xié)商”。人民政協(xié)如何做到“協(xié)商就要真協(xié)商”，基礎(chǔ)工作就是努力將自身制度建設(shè)與協(xié)商民主制度建設(shè)緊密相結(jié)合，立足效果和效率，以制度化、規(guī)范化、程序化的運(yùn)作為協(xié)商內(nèi)容落實(shí)、協(xié)商議題提出、協(xié)商方式設(shè)計(jì)、協(xié)商輿情公開、協(xié)商過程監(jiān)督、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化提供保證。

第二，發(fā)揮人民政協(xié)資源優(yōu)勢，尋找與政府協(xié)商的連接點(diǎn)。社會(huì)主義協(xié)商民主體系由各種協(xié)商渠道有機(jī)組合而成，協(xié)商內(nèi)容、問題和領(lǐng)域的不同形成渠道的類分。政府協(xié)商涉及權(quán)力公開透明、公共政策制定、社會(huì)資源配置，直接關(guān)系人民群眾切身利益。人民政協(xié)匯集著各種各樣的人才，是貯藏方方面面專業(yè)知識(shí)的智慧寶庫，具有助力政府協(xié)商的獨(dú)特資源優(yōu)勢。人民政協(xié)如何通過反映社情民意、組織人民群眾有序政治參與協(xié)助和促進(jìn)政府協(xié)商？是新形勢下人民政協(xié)充分發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主作用的重要任務(wù)。

第三，加強(qiáng)人民政協(xié)與其他協(xié)商渠道的結(jié)合，增強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的體系合力。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，不僅要把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，使專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商成為常態(tài)，而且還要在加強(qiáng)與其他協(xié)商渠道的溝通合作中發(fā)展和豐富協(xié)商民主新形式。政協(xié)協(xié)商要避免“自娛自樂”現(xiàn)象，必須打通與其他協(xié)商渠道的關(guān)系，社會(huì)主義協(xié)商民主體系內(nèi)部如果各自為陣，就難以產(chǎn)生合力。人民政協(xié)與人大制度的互動(dòng)關(guān)系，與政黨、人民團(tuán)體的內(nèi)含關(guān)系，決定了在增強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主體系合力中的重要地位。積極主動(dòng)地聯(lián)系、溝通其他協(xié)商渠道，是人民政協(xié)發(fā)揮好社會(huì)主義協(xié)商民主作用的應(yīng)盡職責(zé)。

第四，借助人民政協(xié)政治協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)協(xié)商民主建設(shè)。在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，各種協(xié)商形式的實(shí)踐時(shí)間、發(fā)展水平是不一樣的，《意見》對七種協(xié)商形式提出的要求也不同。前六種使用的是“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)”，最后一種“社會(huì)組織協(xié)商”使用的是“探索開展”，表明它是協(xié)商民主發(fā)展新的增長點(diǎn)?？梢钥隙?，隨著實(shí)踐深入發(fā)展，還將會(huì)有其他新的協(xié)商形式豐富補(bǔ)充到社會(huì)主義協(xié)商民主體系中。從歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)情況看，以人民政協(xié)協(xié)商民主實(shí)踐時(shí)間長，經(jīng)驗(yàn)豐富。與其他協(xié)商形式、渠道相比，理論相對更為成熟。因此，人民政協(xié)有義務(wù)把長期積累的政治協(xié)商經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到協(xié)商民主新增長點(diǎn)的開拓中，并拓展人民政協(xié)大有作為的新空間。

第五，強(qiáng)化人民政協(xié)工作大局意識(shí)，服務(wù)國家治理現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用”。民主治理和法治治理是國家治理現(xiàn)代化的兩個(gè)核心要素，社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展如何，對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有極其重大的意義。人民政協(xié)工作服務(wù)于黨的中心工作，必須在職能履行中創(chuàng)新社會(huì)主義協(xié)商民主的理論和實(shí)踐，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化作出時(shí)代新貢獻(xiàn)。

（作者系華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）