■政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是主體，而是平臺(tái)；政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是無(wú)所作為的平臺(tái)，而是承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和組織作用的可以有大作為的平臺(tái)。

隨著人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展，特別是人民政協(xié)協(xié)商民主的健全，加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督問(wèn)題自然而然被提上議事日程。近年來(lái)，全國(guó)政協(xié)和各地政協(xié)在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多加強(qiáng)民主監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，這也是人民政協(xié)民主監(jiān)督問(wèn)題被提上議事日程的重要條件。如何加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督，也有許多基礎(chǔ)性問(wèn)題需要研究和探討。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)？

加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)的民主監(jiān)督工作，首先要明確一個(gè)問(wèn)題：政協(xié)民主監(jiān)督是誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)？

民主監(jiān)督是人民政協(xié)三大職能之一。這個(gè)職能是根據(jù)毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出的共產(chǎn)黨和民主黨派要“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督”的方針確定的。毛澤東在闡述這一方針時(shí)指出：我們有意識(shí)保留民主黨派，就是要聽(tīng)不同意見(jiàn)。對(duì)于這個(gè)方針，周恩來(lái)、鄧小平在1957年都作過(guò)闡述。周恩來(lái)說(shuō)：“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督，主要是講中國(guó)共產(chǎn)黨跟其他民主黨派的關(guān)系。”“互相監(jiān)督，首先應(yīng)該由共產(chǎn)黨請(qǐng)人家監(jiān)督?！薄伴L(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督的方針，實(shí)際上是擴(kuò)大民主?！?/p>

鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》的報(bào)告中也指出：“我們黨是執(zhí)政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領(lǐng)導(dǎo)地位。在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大的錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕?！薄啊L(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督’也是這樣，有監(jiān)督比沒(méi)有監(jiān)督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問(wèn)題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問(wèn)題，出主意。”這些論述有三個(gè)要點(diǎn)是要注意的：在統(tǒng)一戰(zhàn)線中，民主監(jiān)督是共產(chǎn)黨和民主黨派之間的互相監(jiān)督；在共產(chǎn)黨和民主黨派的互相監(jiān)督中，重點(diǎn)是讓民主黨派監(jiān)督執(zhí)政的共產(chǎn)黨；共產(chǎn)黨和民主黨派的互相監(jiān)督就其內(nèi)涵而言，就是提意見(jiàn)、作批評(píng)、出主意。

這里講的是統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)共產(chǎn)黨和民主黨派之間的監(jiān)督問(wèn)題，由于人民政協(xié)是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，毛澤東提出的“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針，也就成為人民政協(xié)內(nèi)部共產(chǎn)黨和民主黨派處理相互關(guān)系的方針。1979年6月15日，鄧小平明確指出：“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織。中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國(guó)家的大政方針、政治生活和四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用?！边@一思想被寫進(jìn)了1982年12月通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。也就是說(shuō)，人民政協(xié)要“根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無(wú)黨派人士‘長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督’，‘肝膽相照、榮辱與共’的方針，對(duì)國(guó)家大政方針和群眾生活的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過(guò)建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督作用?！?/p>

但是在實(shí)踐中，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有解決得很好，其中有兩個(gè)問(wèn)題比較突出：一是，在人民政協(xié)中，民主黨派怎么有效地對(duì)共產(chǎn)黨進(jìn)行監(jiān)督；二是，政協(xié)委員不等于民主黨派，其中還有各人民團(tuán)體和各族各界人士，他們要不要像民主黨派那樣履行民主監(jiān)督的職能，如果要履行這樣的職能又同民主黨派有什么不同。1989年1月2日，鄧小平批示要“組織一個(gè)專門小組（成員要有民主黨派的），專門擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職責(zé)的方案”。同年1月27日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》指出：“人民政協(xié)的主要職能是對(duì)國(guó)家的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活、愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系等重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過(guò)提出建議和批評(píng)，發(fā)揮民主監(jiān)督作用?！边@個(gè)文件要求人民政協(xié)“為參加人民政協(xié)的各民主黨派、無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士、人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士和各界愛(ài)國(guó)人士參政議政開(kāi)辟暢通道路，集思廣益，促進(jìn)國(guó)家重大決策的科學(xué)化與民主化；協(xié)助并推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，提高效率，克服官僚主義，反對(duì)腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督國(guó)家憲法、法律和方針政策的執(zhí)行”。1989年12月30日發(fā)表的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，進(jìn)一步把共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系確定為執(zhí)政黨和參政黨的關(guān)系，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)要對(duì)國(guó)家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的貫徹、群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問(wèn)題，加強(qiáng)政治協(xié)商和民主監(jiān)督”?！霸谡f(xié)的各種會(huì)議上，要切實(shí)保障政協(xié)委員提出批評(píng)的自由和發(fā)表不同意見(jiàn)的自由。”1995年1月13日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，在強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)要組織參加政協(xié)的各黨派、團(tuán)體和各族各界人士參政議政的同時(shí)，重申了加強(qiáng)民主監(jiān)督的要求。這些規(guī)定的基本要求是，人民政協(xié)在履行民主監(jiān)督的職能時(shí)，要堅(jiān)持共產(chǎn)黨和民主黨派互相監(jiān)督；要堅(jiān)持參加人民政協(xié)的各民主黨派、無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士、人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士和各界愛(ài)國(guó)人士對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其貫徹國(guó)家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的情況，以及群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問(wèn)題，加強(qiáng)民主監(jiān)督。

2006年2月8日中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，全面總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，研究和回答了實(shí)踐中提出的問(wèn)題，對(duì)于如何加強(qiáng)人民政協(xié)的民主監(jiān)督問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)重大問(wèn)題：一是，對(duì)人民政協(xié)的民主監(jiān)督做了一個(gè)明確的定性，指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。”二是，對(duì)人民政協(xié)的民主監(jiān)督是誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)的問(wèn)題，也明確指出“它是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過(guò)政協(xié)組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國(guó)共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無(wú)黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督。對(duì)于我們黨來(lái)說(shuō)，更加需要接受來(lái)自各個(gè)方面的監(jiān)督?！边@個(gè)文件還在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上論述了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容、主要形式等問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，在人民政協(xié)的民主監(jiān)督中誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)的問(wèn)題上，存在著兩類監(jiān)督：一類是中國(guó)共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無(wú)黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督，重點(diǎn)是共產(chǎn)黨接受民主黨派和各個(gè)方面的監(jiān)督；另一類是政協(xié)委員對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其貫徹國(guó)家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的情況，以及群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問(wèn)題實(shí)施民主監(jiān)督。

政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督的主體？

我們?cè)谟懻撊嗣裾f(xié)的民主監(jiān)督是誰(shuí)監(jiān)督誰(shuí)的問(wèn)題時(shí)，涉及一個(gè)重大問(wèn)題，即民主監(jiān)督的主體是誰(shuí)，政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督的主體。搞清楚這個(gè)基本問(wèn)題，就可以在加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督時(shí)增強(qiáng)工作的針對(duì)性，提高民主監(jiān)督工作的有效性。

在人民政協(xié)內(nèi)共產(chǎn)黨與民主黨派的互相監(jiān)督中，共產(chǎn)黨和民主黨派互為民主監(jiān)督的主體；在政協(xié)委員對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，民主監(jiān)督的主體是政協(xié)委員。

有些同志提出，為什么政協(xié)組織本身不能成為民主監(jiān)督的主體？如果政協(xié)組織本身不是民主監(jiān)督的主體，它在人民政協(xié)的民主監(jiān)督中又扮演著什么樣的角色呢？

在中共中央2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中，前面已經(jīng)引用過(guò)的一段論述明確指出：“它是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過(guò)政協(xié)組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國(guó)共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無(wú)黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督?！薄巴ㄟ^(guò)政協(xié)組織”這六個(gè)字表明，人民政協(xié)作為中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，政協(xié)組織是全體政協(xié)委員在其中進(jìn)行政治協(xié)商的平臺(tái)，也是全體政協(xié)委員在其中進(jìn)行民主監(jiān)督的平臺(tái)。

需要深入研究的是，政協(xié)組織在民主監(jiān)督中承擔(dān)的使命和責(zé)任究竟是什么，發(fā)揮政協(xié)組織在民主監(jiān)督中的作用是不是讓政協(xié)組織成為民主監(jiān)督的主體就可以解決的，或者說(shuō)，是不是政協(xié)組織不是民主監(jiān)督的主體就不能發(fā)揮作用。多少年的實(shí)踐告訴我們，政協(xié)組織對(duì)民主監(jiān)督的思想認(rèn)識(shí)和組織作用對(duì)于民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，至關(guān)重要。首先，政協(xié)組織如果對(duì)民主監(jiān)督缺乏正確的思想認(rèn)識(shí)，怕惹事，怕得罪人，那么，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就可能成為一句空話。反之，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就能夠從一種字面上的原則變?yōu)檎紊钪械默F(xiàn)實(shí)。其次，政協(xié)組織如果不去組織政協(xié)委員對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行民主監(jiān)督，不去組織政協(xié)內(nèi)部共產(chǎn)黨和民主黨派之間的互相監(jiān)督，那么人民政協(xié)的民主監(jiān)督就有可能出現(xiàn)兩種情況，要么取消民主監(jiān)督，要么放任政協(xié)委員無(wú)序地亂放炮，導(dǎo)致自由主義泛濫。反之，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就能夠搞得有聲有色，富有成效。因此，政協(xié)組織在推進(jìn)民主監(jiān)督中承擔(dān)著非同尋常的使命和責(zé)任，這種使命和責(zé)任不是要求政協(xié)組織越俎代庖，代替廣大政協(xié)委員成為民主監(jiān)督的主體，而是要求政協(xié)組織更有力地領(lǐng)導(dǎo)和組織好民主監(jiān)督，增強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的有效性。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督盡管不是權(quán)力監(jiān)督，不具有強(qiáng)制性，但是由于廣大政協(xié)委員大多在政治上經(jīng)濟(jì)上學(xué)術(shù)上是有影響有成就的人，人民政協(xié)的民主監(jiān)督必定是一種高層次高質(zhì)量的有分量的監(jiān)督；同時(shí)，政協(xié)委員雖然在民主監(jiān)督中往往表現(xiàn)為委員個(gè)人行為，但是在整體上仍是一種有領(lǐng)導(dǎo)、有組織的民主監(jiān)督。這就要求各級(jí)政協(xié)組織加強(qiáng)對(duì)政協(xié)委員的民主監(jiān)督工作的組織和引導(dǎo)，確保民主監(jiān)督活動(dòng)有序推進(jìn)。因此，政協(xié)組織在民主監(jiān)督中注重激發(fā)政協(xié)各參加單位和廣大委員積極性的同時(shí)，要更加注重發(fā)揮好各級(jí)政協(xié)組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，增強(qiáng)民主監(jiān)督工作的組織化程度，確保民主監(jiān)督工作的有序開(kāi)展。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)政協(xié)在領(lǐng)導(dǎo)和組織全國(guó)政協(xié)委員開(kāi)展民主監(jiān)督過(guò)程中，做了許多有意義的探索。一是在民主監(jiān)督中注重問(wèn)題導(dǎo)向。比如針對(duì)重大改革舉措落實(shí)和群眾關(guān)切，開(kāi)展投資審批制度改革等12項(xiàng)監(jiān)督性強(qiáng)的調(diào)研議政活動(dòng)，緊盯重點(diǎn)追蹤監(jiān)督，推動(dòng)了相關(guān)工作改進(jìn)和政策出臺(tái)；針對(duì)群眾期待、社會(huì)關(guān)注的金融財(cái)稅體制改革等開(kāi)展視察調(diào)研，側(cè)重從民主監(jiān)督角度推動(dòng)落實(shí)。二是在民主監(jiān)督中注重監(jiān)督實(shí)效。比如聚焦中共中央重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和“十三五”時(shí)期重要約束性指標(biāo)的落實(shí)，以組織監(jiān)督性強(qiáng)的視察調(diào)研活動(dòng)為主，多種形式配合，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。比如圍繞加強(qiáng)城市規(guī)劃工作等課題開(kāi)展民主監(jiān)督，并選擇其中一些課題召開(kāi)以監(jiān)督為特色的雙周協(xié)商座談會(huì)。這些實(shí)踐告訴我們，在推進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督中政協(xié)組織承擔(dān)著什么樣的使命和責(zé)任。

政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督主體？結(jié)論是兩句話：政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是主體，而是平臺(tái)；政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是無(wú)所作為的平臺(tái)，而是承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和組織作用的可以有大作為的平臺(tái)。

共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在政協(xié)

民主監(jiān)督中發(fā)揮什么樣的作用？

在人民政協(xié)中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員雖然不到一半，但仍有很大比重。在政治協(xié)商中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員發(fā)揮了很大作用。在民主監(jiān)督中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在人民政協(xié)的民主監(jiān)督中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，怎樣發(fā)揮作用呢？這個(gè)問(wèn)題是需要認(rèn)真研究的。

從一般道理上講，由于中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在履行職能時(shí)也要發(fā)揮先鋒模范作用。但在人民政協(xié)中，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能時(shí)，發(fā)揮作用的情況是各不一樣的。特別是參政議政這一項(xiàng)，主要是參政黨的職能。由于共產(chǎn)黨員政協(xié)委員中許多人已經(jīng)是黨的干部或者是從黨和政府領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部，他們可以在議政時(shí)發(fā)揮較大的作用，但不會(huì)再參政。在履行民主監(jiān)督職能的時(shí)候，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員也和其他政協(xié)委員不同，有自己的特點(diǎn)和任務(wù)。

討論這個(gè)問(wèn)題，首先要搞清楚共產(chǎn)黨員政協(xié)委員的身份和角色。從人民政協(xié)成立的第一天起，中國(guó)共產(chǎn)黨就是人民政協(xié)的組成單位，因此就會(huì)派一部分共產(chǎn)黨員參加人民政協(xié)，成為政協(xié)委員，這是政協(xié)委員中黨員委員的由來(lái)。也就是說(shuō)，共產(chǎn)黨員進(jìn)入人民政協(xié)主要不是由他的個(gè)人因素決定的，而是由他的派出單位中國(guó)共產(chǎn)黨是人民政協(xié)的組成單位所決定的。政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員在人民政協(xié)中具有雙重身份，即他們既是政協(xié)委員，又是執(zhí)政黨的黨員。

由于在人民政協(xié)民主監(jiān)督中，存在著兩類民主監(jiān)督，即我們?cè)谇懊嫠f(shuō)的黨派之間的互相監(jiān)督和政協(xié)委員對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，共產(chǎn)黨員政協(xié)委員在這兩類民主監(jiān)督中承擔(dān)的作用各不一樣。作為政協(xié)委員，他們和所有政協(xié)委員一樣，毫無(wú)疑問(wèn)，都要履行民主監(jiān)督的職能，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹國(guó)家大政方針、地方重要事務(wù)、政策法令的情況，以及群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，提出批評(píng)意見(jiàn)和建議。作為共產(chǎn)黨員，他們?cè)诠伯a(chǎn)黨同民主黨派和無(wú)黨派愛(ài)國(guó)人士的互相監(jiān)督中，擁有監(jiān)督和被監(jiān)督的雙重角色，既要按照黨的主張對(duì)黨外人士進(jìn)行幫助、督促和引導(dǎo)，又要虛心接受黨外人士的批評(píng)和意見(jiàn)。

（作者系十一屆全國(guó)政協(xié)常委、中央黨校原副校長(zhǎng)）