“不是一陣風(fēng)的改革”

“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在人民銀行，副行長(zhǎng)潘功勝擔(dān)任指導(dǎo)小組組長(zhǎng)。而在具體的試點(diǎn)地區(qū)，承擔(dān)主體責(zé)任的是地方政府，因?yàn)橘J款的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)確權(quán)登記頒證、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)、抵押物評(píng)估處置和風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制等配套制度。

“以前金融機(jī)構(gòu)也做這個(gè)業(yè)務(wù)，但產(chǎn)生不良貸款后，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，導(dǎo)致業(yè)務(wù)裹足不前，又回到了傳統(tǒng)的小額農(nóng)貸模式?！比嗣胥y行德州市中心支行行長(zhǎng)董昕對(duì)上證報(bào)記者表示：“只有配套機(jī)制跟上了，這項(xiàng)業(yè)務(wù)才是可持續(xù)的。這不是一陣風(fēng)式的改革?！?/p>

確權(quán)頒證，是抵押貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。以武城縣為例，除了實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)100%頒證，還單獨(dú)頒發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，即上述的“綠色證書(shū)”。

在武城縣副縣長(zhǎng)杜文陸看來(lái)，這相當(dāng)于使農(nóng)村土地有了進(jìn)入市場(chǎng)的“身份證”和“通行證”。

武城縣的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心是由政府主導(dǎo)設(shè)立的，在該縣的393個(gè)村都設(shè)立了村級(jí)服務(wù)點(diǎn)。該縣農(nóng)經(jīng)局局長(zhǎng)王洪勝對(duì)記者表示：“目前我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、四荒地使用權(quán)、林權(quán)和養(yǎng)殖水面經(jīng)營(yíng)權(quán)這四類產(chǎn)權(quán)的規(guī)范交易。未來(lái)，我們希望實(shí)現(xiàn)農(nóng)房所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)這些產(chǎn)權(quán)的交易?！?/p>

福建泉州的晉江市和石獅市是全國(guó)59個(gè)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一。今年4月18日，晉江市啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，當(dāng)天晉江市不動(dòng)產(chǎn)登記中心正式掛牌，并頒發(fā)了福建省第一本農(nóng)村宅基地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。目前，晉江市的宅基地確權(quán)率已經(jīng)超過(guò)90%。

不動(dòng)產(chǎn)登記中心的成立，意味著晉江結(jié)束了土地、房產(chǎn)、林木、海域等不動(dòng)產(chǎn)分散登記的歷史。以往，辦房產(chǎn)證和土地證要跑兩個(gè)部門(mén)，至少各需3個(gè)工作日，現(xiàn)在只要材料齊全，2個(gè)工作日就能一次辦完。確權(quán)后，農(nóng)戶就可以到不動(dòng)產(chǎn)登記中心辦理抵押登記。

為國(guó)家統(tǒng)一決策積累經(jīng)驗(yàn)

全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，解決了“兩權(quán)”抵押貸款最關(guān)鍵的問(wèn)題——耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)能否抵押。而對(duì)于農(nóng)房的確權(quán)頒證、抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)、耕地和農(nóng)房如何流轉(zhuǎn)等問(wèn)題，此次授權(quán)并未明確提及。

“授權(quán)相當(dāng)于開(kāi)了一道口子，解決了能否抵押的問(wèn)題。一些相關(guān)問(wèn)題，比如農(nóng)房的確權(quán)、抵押物如何處置、農(nóng)房的流轉(zhuǎn)范圍等，需要協(xié)調(diào)各方利益，目前還難以出臺(tái)各地統(tǒng)一執(zhí)行的政策。而這也正是試點(diǎn)的意義所在——各地摸索，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為國(guó)家統(tǒng)一決策積累經(jīng)驗(yàn)?！比嗣胥y行福州中心支行貨幣信貸管理處副處長(zhǎng)李睿認(rèn)為。

農(nóng)房的確權(quán)，就是一個(gè)棘手的問(wèn)題。如前所述，晉江的宅基地確權(quán)率已超過(guò)90%，但農(nóng)房的確權(quán)率卻不足10%。地有證，房無(wú)證，還是辦不了抵押貸款。

“這是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題?！睍x江市國(guó)土局副局長(zhǎng)陳英俊解釋說(shuō)：“東部沿海地區(qū)地少人多，少批多占的現(xiàn)象比較普遍。比如批了120平方米，結(jié)果建了150平發(fā)米。同時(shí)，還有未批先建和一戶多宅等現(xiàn)象發(fā)生?！?/p>

接下來(lái)的問(wèn)題是，即便完成了確權(quán)頒證和抵押登記，銀行貸給農(nóng)戶的抵押貸款萬(wàn)一成為不良貸款，如何實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)？如果農(nóng)戶是以唯一一套農(nóng)房做的抵押，法院是否可以執(zhí)行？非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶是否可以競(jìng)買(mǎi)？

至于宅基地和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員的問(wèn)題，雖嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不違法，但由于無(wú)法登記，目前尚得不到司法實(shí)踐的支持。

一些地區(qū)在探索宅基地的使用權(quán)在臨近村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。陳英俊認(rèn)為：“這背后有一個(gè)爭(zhēng)論：宅基地使用權(quán)，更多的是體現(xiàn)為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)還是生存權(quán)？如果是后者，農(nóng)民就面臨失地失房的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該慎重。如果財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)重更大，就應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民用農(nóng)房和宅基地抵押貸款。”

農(nóng)房和農(nóng)地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，農(nóng)民“失地”和“失房”的問(wèn)題需要慎重對(duì)待，因此農(nóng)房和農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式在實(shí)踐中還處于摸索階段。而為了調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，各試點(diǎn)地區(qū)都拿出了真金白銀，建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

比如，晉江市將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金延伸至“兩權(quán)”抵押貸款，目前規(guī)模為500萬(wàn)元，明年計(jì)劃擴(kuò)展到1000萬(wàn)元，補(bǔ)償?shù)盅嘿J款損失的30%至50%。武城縣財(cái)政出資1000萬(wàn)元，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，對(duì)銀行的損失給予單筆貸款金額30%、最高80萬(wàn)元的補(bǔ)償。海鹽縣設(shè)立了規(guī)模為3000萬(wàn)元的“三權(quán)”（農(nóng)地、農(nóng)房、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，發(fā)生不良后，基金與銀行按三七開(kāi)比例分擔(dān)。

試點(diǎn)地區(qū)的基層央行也通過(guò)貨幣政策工具來(lái)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)。董昕介紹說(shuō)：“我們將金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的工作情況，作為MPA和金融政策綜合評(píng)價(jià)的加分因素。同時(shí)，對(duì)工作開(kāi)展較好的法人金融機(jī)構(gòu)給予扶貧再貸款的支持。扶貧再貸款是支農(nóng)再貸款的子項(xiàng)，利率更低。我們希望通過(guò)這些政策，培育出一個(gè)成熟的‘兩權(quán)’抵押貸款市場(chǎng)。”