有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的辯論,余波至今未止。其實(shí),就辯論本身而言,硬要弄出對(duì)錯(cuò),意義不大。更何況,當(dāng)事人其實(shí)在各說各話。此話怎講?一方認(rèn)為,但凡人類歷史,產(chǎn)業(yè)政策必然失敗;另一方則主張,舉凡發(fā)展成功,必須依賴有為政府。前者話說得太滿,歷史上肯定有成功的產(chǎn)業(yè)政策;后者立論有點(diǎn)寬泛,怎么說都對(duì),但也可能讓人覺得等于沒說。

辯論中,人人動(dòng)輒就談“人類歷史”。但人類歷史恰恰證明,產(chǎn)業(yè)政策有成有敗,還需要辯論嗎?真正需要弄清楚的是,什么樣的社會(huì)條件下,產(chǎn)業(yè)政策才會(huì)成功?什么樣的社會(huì)條件下,產(chǎn)業(yè)政策容易失敗?把這個(gè)問題弄清楚了,才對(duì)國家、對(duì)社會(huì)真正有益。

那么,什么樣的社會(huì)條件才適于推行產(chǎn)業(yè)政策?對(duì)于這個(gè)問題,學(xué)界存在兩種立場(chǎng):一個(gè)強(qiáng)調(diào)“政府能力”,一個(gè)側(cè)重“發(fā)展階段”。前者流行于20世紀(jì)80年代之后。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,唯有當(dāng)政府能力較強(qiáng)、免于利益團(tuán)體干擾、自主制定產(chǎn)業(yè)政策且能有效落實(shí)政策時(shí),政策方能符合國家長遠(yuǎn)發(fā)展需要。而后者認(rèn)為,唯有“落后追趕”階段才迫切需要產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí),只有借鑒成功經(jīng)驗(yàn),產(chǎn)業(yè)政策方能發(fā)揮所長,這就是所謂的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

兩種觀點(diǎn)孰是孰非,如何借鑒?不妨參考日韓兩國的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。它們不僅社會(huì)條件與中國類似,而且較我們先行一步。

從20世紀(jì)80年代到本世紀(jì)前10年,日韓先后從資源動(dòng)員為主的“模仿經(jīng)濟(jì)”,轉(zhuǎn)換為注重效率提升的“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”。其經(jīng)濟(jì)增長的起伏興衰,印證了技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域之中產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)常失靈的判斷。

例如,日本始終重視產(chǎn)業(yè)指導(dǎo),卻飽嘗規(guī)劃失當(dāng)?shù)目喙?。無論之前領(lǐng)先的計(jì)算機(jī)領(lǐng)域,還是頗具潛力的半導(dǎo)體領(lǐng)域,都因決策錯(cuò)誤而被美國狠狠甩開。韓國的情況類似:在信息光電、電子通信領(lǐng)域逐步取得領(lǐng)先后,仍然維持?jǐn)U大產(chǎn)能為主的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。這導(dǎo)致韓國的科技產(chǎn)業(yè)始終受困于基礎(chǔ)創(chuàng)新問題,轉(zhuǎn)型發(fā)展最終欲振乏力。

基于上述經(jīng)驗(yàn),可以歸納出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不利于創(chuàng)新培育的兩類問題:

一類問題是,基于信息不足所導(dǎo)致的“監(jiān)督失靈”。這種“監(jiān)督失靈”的結(jié)果,往往導(dǎo)致創(chuàng)新項(xiàng)目淪為“大忽悠”。

另一類問題是,源于信息有限導(dǎo)致的“風(fēng)險(xiǎn)積累”。產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是挑選企業(yè)、集中資源。這就有可能讓企業(yè)放棄試錯(cuò)的嘗試、減少成功的機(jī)遇,而且還因政府扶持導(dǎo)致的“軟預(yù)算約束”,進(jìn)一步弱化其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

當(dāng)前,中國急需尋找新的增長動(dòng)能。此前,政府已開始推動(dòng)自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。但在具體的政策手段上,仍然是政府直接介入,依賴許可準(zhǔn)入、財(cái)稅優(yōu)惠、信貸支持等,引導(dǎo)企業(yè)投入創(chuàng)新。正如前面所述,產(chǎn)業(yè)政策并非“包打天下”,在不同發(fā)展階段會(huì)產(chǎn)生不同的效果。在鼓勵(lì)創(chuàng)新的新階段,過于直接、具體的產(chǎn)業(yè)政策恐怕會(huì)事倍功半。從這個(gè)意義上說,“追趕階段”有效的產(chǎn)業(yè)政策可能在創(chuàng)新階段、領(lǐng)跑階段失效。

就企業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況來看,我們發(fā)現(xiàn),政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新的政策,同樣存在前述兩類問題。

“監(jiān)督失靈”問題一般發(fā)生在政商關(guān)系良好的企業(yè)。它們多善于自我包裝和關(guān)系經(jīng)營,容易爭(zhēng)取到各種政策優(yōu)惠。但在取得相關(guān)政策支持后,是否果真積極投入創(chuàng)新,政府官員卻難以甄別判定。

受到政府扶持的企業(yè),也存在“風(fēng)險(xiǎn)集聚”的問題。有的地方政府為彰顯政績(jī),往往選擇新興產(chǎn)業(yè),提供各種政策扶持,結(jié)果卻放松企業(yè)資金約束,使其不必承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),投資缺乏深思熟慮。事實(shí)上,一般新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)均未成熟,風(fēng)險(xiǎn)極高,長此以往必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)集聚。

綜上所述,當(dāng)下施行產(chǎn)業(yè)政策必須具體情況具體分析。一方面,涉及政策規(guī)劃,不可過于粗放,更不能一刀切。必須區(qū)分時(shí)空情境,依據(jù)不同發(fā)展階段、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,具體到產(chǎn)業(yè)企業(yè)的發(fā)展實(shí)際,分別進(jìn)行規(guī)劃治理。另一方面,產(chǎn)業(yè)政策成效一定程度上系于政府治理水平。政府應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn),不斷自我改革和完善,尤其要處理好與市場(chǎng)的關(guān)系、建立親清政商關(guān)系。

(作者分別為浙江大學(xué)研究員、華東理工大學(xué)助理研究員)