國務院日前印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要(2016－2030年)》(以下簡稱《綱要》)于2月4日正式發(fā)布，這是我國首個國土空間開發(fā)與保護的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎性規(guī)劃，對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統(tǒng)籌安排，對涉及國土空間開發(fā)、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用。

《綱要》提出，到2030年，我國國土開發(fā)強度不超過4.62%，城鎮(zhèn)空間控制在11.67萬平方千米以內(nèi)，耕地保有量保持在18.25億畝以上，用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)，此外，全國鐵路營業(yè)里程規(guī)劃達到20萬千米以上，建成580萬千米公路網(wǎng)。

設定國土開發(fā)強度“紅線”

到2030年，國土開發(fā)強度不超過4.62%，城鎮(zhèn)空間控制在11.67萬平方千米以內(nèi)。這個目標的提出有何用意？城鎮(zhèn)開發(fā)將會有怎樣的未來？

“過去一、二十年，我國人口進入城鎮(zhèn)的速度低于城鎮(zhèn)土地開發(fā)的速度，接下來，這個現(xiàn)象需要扭轉?！比珖康禺a(chǎn)商會聯(lián)盟執(zhí)行主席顧云昌指出，之所以要控制國土開發(fā)強度，就是因為我國以往的發(fā)展過程中對于土地的開發(fā)強度過大，土地變?yōu)槌鞘械乃俣冗^快，地方政府對土地財政的依賴不斷增長，而城市越大，人均占有的土地面積就越小，我國提供的城市土地已經(jīng)超標。

“我們在城鎮(zhèn)化建設當中，多年來所執(zhí)行的行政管理體系，讓更多的財力與資金投入到大城市中，比如就業(yè)的充分，基礎設施的完備，教育醫(yī)療的發(fā)達等，吸引更多的人口投入到大城市，這就造成了北上廣深這樣的一線城市土地供應和人口數(shù)量不匹配，土地供應的緊張，直接導致住房的供不應求和房價過快上漲?！鳖櫾撇J為，在國土開發(fā)及城鎮(zhèn)空間規(guī)劃上，既要有總量的控制，又要有結構的調(diào)整，土地的供應量應該和人口的城鎮(zhèn)化進程相適應，哪里的人口進入量大，哪里就應該適當?shù)卣{(diào)控土地供應。

對此，《綱要》之中也提出，要實施建設用地總量和強度雙控行動，嚴格執(zhí)行建設項目用地準入標準，創(chuàng)新節(jié)地模式，推廣節(jié)地技術。同時，推動低效建設用地再開發(fā)，以棚戶區(qū)和城中村改造、城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造為重點，積極穩(wěn)妥推進低效建設用地再開發(fā)，堅持集中成片改造、局部改造、沿街改建相結合，推進城鎮(zhèn)建設用地集約利用，依法處置閑置土地，鼓勵盤活低效用地，推進工業(yè)用地改造升級和集約利用。

“對于中小城市，原本規(guī)劃的城鎮(zhèn)人口數(shù)量，實際上難以達到，那么就要適時調(diào)整供地結構?！鳖櫾撇f。

地上地下立體綜合開發(fā)利用

《綱要》還提出，嚴控新增建設用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張。顧云昌說，這一內(nèi)容直指當前一些中小城市為了招商引資、吸引更多的資金，在城郊建設開發(fā)區(qū)、新城，但在實際運行過程中，卻并未達到“吸引”的效果，反而因為各方面投入無法持續(xù)，使這些新城、開發(fā)區(qū)成為空城、“鬼城”。

《綱要》因此提出，將有序推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡地開發(fā)利用，推進建設用地多功能開發(fā)、地上地下立體綜合開發(fā)利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用。

“大城市發(fā)展過快的另一面，就是小城鎮(zhèn)的發(fā)展滯后，人口大量外流，土地供應量依舊沒有調(diào)整。”顧云昌認為，《綱要》提出嚴控新城、開發(fā)區(qū)無序擴張，也是我國對土地供給側改革的一種決心和表現(xiàn)。