去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出,深入研究并積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革。中國(guó)金融體制改革有其內(nèi)在的復(fù)雜性。筆者認(rèn)為,既要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),又要考慮中國(guó)特色,這可能是金融體制改革的一大方向。

集中統(tǒng)一監(jiān)管成為國(guó)際主流趨勢(shì)

不管模式如何變化,提升市場(chǎng)效率和透明度的監(jiān)管“核心”從未改變。2008年美國(guó)次貸危機(jī)前,分業(yè)監(jiān)管是主流,此后,集中統(tǒng)一監(jiān)管思路更為流行。2008年美國(guó)次貸危機(jī)中,出面救助瀕臨破產(chǎn)大型券商的是美國(guó)財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ),美國(guó)證監(jiān)會(huì)并未過(guò)多干預(yù),最終解決之道是給券商發(fā)放了銀行牌照,券商的管理職責(zé)是由美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管局(FINRA)負(fù)責(zé)的,這是美國(guó)最大的獨(dú)立非政府證券業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu),類似于證券業(yè)協(xié)會(huì),但權(quán)力遠(yuǎn)大于后者。

英國(guó)作為老牌資本主義國(guó)家,在金融監(jiān)管上,鑒于2008年金融危機(jī)的影響,2012年1月金融服務(wù)管理局(FSA)被拆分為金融行為監(jiān)管局(FCA)、審慎監(jiān)管局(PRA)。根據(jù)《2000年金融和市場(chǎng)服務(wù)法》,FCA職責(zé)有四方面:維護(hù)金融市場(chǎng)及業(yè)界信心;促進(jìn)公眾對(duì)金融制度的理解,教育投資者正確認(rèn)識(shí)投資風(fēng)險(xiǎn);確保業(yè)者有適當(dāng)經(jīng)營(yíng)能力及財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)健全;監(jiān)督、防范和打擊金融犯罪。雖然制度上是“雙頭監(jiān)管”,但PRA的審慎監(jiān)管,一定程度上就是對(duì)FCA的監(jiān)管。

德國(guó)實(shí)行大一統(tǒng)監(jiān)管模式。2002年5月1日成立的德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BaFin)是集銀行、保險(xiǎn)、證券/資產(chǎn)管理監(jiān)管為一體的監(jiān)管模式。同時(shí),考慮到行業(yè)差異,為銀行、保險(xiǎn)和證券分設(shè)了獨(dú)立的組織部門;跨行業(yè)監(jiān)管則由交叉業(yè)務(wù)部門執(zhí)行。

法國(guó)2003年根據(jù)《金融安全法》將原有的三大金融管理機(jī)構(gòu)——證券交易委員會(huì)、金融市場(chǎng)委員會(huì)及金融管理紀(jì)律委員會(huì),整合為金融市場(chǎng)管理局(AMF)。

再看日韓。日本金融管理局(FSA)權(quán)力很大,是1998年“金融大爆炸”的產(chǎn)物。韓國(guó)金融服務(wù)委員會(huì)(FSC)是韓國(guó)政府首要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),前身為成立于1998年的韓國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì),把“監(jiān)管”改為“服務(wù)”意味深長(zhǎng)。一個(gè)特殊之處是,具體的、日常監(jiān)督由韓國(guó)金融監(jiān)督院負(fù)責(zé),但這是民間的特殊法人,一定程度上類似于行業(yè)協(xié)會(huì),但權(quán)力比美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管局還大。另外,需要指出的是,韓國(guó)的證券、期貨交易所已經(jīng)合并為韓國(guó)交易所,即成為證券交易所、期貨交易所的母公司,具體管理還是由各家自行負(fù)責(zé)。

綜合而言,集中監(jiān)管已經(jīng)成為國(guó)際通行做法,更為貼切的表述是所有金融機(jī)構(gòu)集中到一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是,證券市場(chǎng)有特殊性,因此單純監(jiān)管股市的機(jī)構(gòu)仍存在。如美國(guó)證監(jiān)會(huì)致力于“保護(hù)投資者利益,維護(hù)公平、有序、高效的證券市場(chǎng),并促進(jìn)資本的形成”,其核心就是執(zhí)法。從這個(gè)角度看,所有證券市場(chǎng)的參與者均在其監(jiān)管之下,但核心是看該參與者是否違法。此外,所有國(guó)家均設(shè)立了獨(dú)立的央行,目前還沒有把“一行三會(huì)”合而為一的情形。

監(jiān)管重心是“監(jiān)”還是“管”

當(dāng)前國(guó)內(nèi)金融體制改革的核心問(wèn)題是,監(jiān)管重心究竟是“監(jiān)”還是“管”。其實(shí),市場(chǎng)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的心態(tài)始終較為復(fù)雜:行業(yè)低迷或不景氣時(shí),希望監(jiān)管機(jī)構(gòu)多扶持;行業(yè)景氣、特別是股市牛市時(shí),又非常擔(dān)心“十三道金牌”。因此,很多時(shí)候,投資者有著疑問(wèn),“究竟姓監(jiān)還是姓管”?

中國(guó)金融市場(chǎng)很大,因此德國(guó)式三會(huì)合一的大一統(tǒng)想法估計(jì)很難成行。筆者認(rèn)為,參照國(guó)際做法,有三個(gè)方案可供選擇:一是,保留證監(jiān)會(huì),把銀行、保險(xiǎn)監(jiān)管合并為金融監(jiān)管委員會(huì)(“金監(jiān)會(huì)”)。二是,把目前人民銀行的職責(zé)適當(dāng)分離,即除了保留貨幣/匯率政策職責(zé)、最后貸款人外,外匯管理(主要指外匯額度管理而投資功能,如梧桐樹公司則獨(dú)立)、銀行間市場(chǎng)、黃金交易所及支付結(jié)算、金銀幣等非央行功能劃入金監(jiān)會(huì);其他和前方案類似。三是,把機(jī)構(gòu)管理與市場(chǎng)監(jiān)管的職能分離。人民銀行僅保留央行職能(如前)。賦予證監(jiān)會(huì)準(zhǔn)司法權(quán),具有獨(dú)立查處證券市場(chǎng)一切違法違規(guī)之權(quán),所有審批權(quán)予以剝離,如把IPO、上市公司再融資審批劃歸交易所,除保留投資者保護(hù)基金外,其余下屬機(jī)構(gòu)(包括六大交易所、證金等)劃入新成立的金融管理委員會(huì)(“金管會(huì)”,管理為主)、登記結(jié)算公司仍回歸交易所。金管會(huì)管理所有金融機(jī)構(gòu),當(dāng)然也包括銀行、證券、保險(xiǎn)及其行業(yè)協(xié)會(huì),這樣通過(guò)金管會(huì)下設(shè)的綜合金融局可以把金融集團(tuán)管理起來(lái),這對(duì)減少監(jiān)管套利無(wú)疑是非常有益的。新的證券監(jiān)管部門主要職責(zé)是“教育投資者正確認(rèn)識(shí)投資風(fēng)險(xiǎn)”、“監(jiān)督、防范和打擊金融犯罪”,成為資本市場(chǎng)違法者頭頂上的“達(dá)摩克里斯之劍”。當(dāng)然,事關(guān)證券市場(chǎng)全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題的研究及創(chuàng)新產(chǎn)品的審批等也由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。也可以學(xué)習(xí)韓國(guó),把六大交易所集中成立交易所集團(tuán)。不管如何,提升交易所的獨(dú)立性是當(dāng)前金融體制改革非常重要的課題,這對(duì)于減少資本市場(chǎng)扭曲、恢復(fù)市場(chǎng)“初心”,有著非常積極的意義。

改革的首要任務(wù)就是確保監(jiān)管的獨(dú)立性,避免利益沖突。我們過(guò)去經(jīng)常說(shuō)不能“既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”。例如,既然證金公司是普通法人,那么其二級(jí)市場(chǎng)的行為就必須遵守《證券法》。既然作為機(jī)構(gòu)投資者作出了承諾,那么監(jiān)管部門就要監(jiān)督其履行情況,至少信息披露不能例外。因此,確?！氨O(jiān)督中性”,必須把“監(jiān)市場(chǎng)”和“管機(jī)構(gòu)”分開,就如同電力系統(tǒng)的廠網(wǎng)分離一樣。筆者堅(jiān)信,如按前述方案三來(lái)改革的話,很多問(wèn)題則將會(huì)迎刃而解。

長(zhǎng)遠(yuǎn)而言,隨著各金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多,大約金融租賃子行業(yè)的機(jī)構(gòu)略少,對(duì)于銀行、保險(xiǎn)、證券、基金、信托、期貨等牌照,今后似應(yīng)按照相關(guān)法規(guī),在滿足合規(guī)性(相關(guān)凈資本的要求應(yīng)按市場(chǎng)發(fā)展階段予以與時(shí)俱進(jìn)地提高)的前提下,以注冊(cè)登記為主;出于對(duì)外開放的需要,對(duì)外資持股比例上限予以限制也是可以理解的。當(dāng)然,對(duì)于因經(jīng)營(yíng)不善而難以為繼或違法經(jīng)營(yíng)者,也不必如過(guò)去那樣“僵而不死”,必須予以堅(jiān)決關(guān)閉或被行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范的同業(yè)兼并,不應(yīng)鼓勵(lì)外行式收購(gòu)。從這個(gè)角度看,今后牌照的審批功能會(huì)逐步弱化。從行業(yè)監(jiān)管角度對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為予以全方位監(jiān)測(cè),將逐步成為金融監(jiān)管的重點(diǎn)。從這個(gè)角度看,目前的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是先確定金融體制改革方案,然后在最短時(shí)間內(nèi)起草、審議《金融監(jiān)管法》,在此之后修訂《證券法》,方可做到一勞永逸。(蔡紅標(biāo))