黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法在治國理政中的重要作用。習(xí)近平同志多次就立法工作發(fā)表重要講話，提出了一系列關(guān)于立法工作的新思路、新戰(zhàn)略、新舉措，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要”是其中的一個重大論斷。這一重大論斷已經(jīng)成為指導(dǎo)立法工作和改革發(fā)展實踐的行動準(zhǔn)則。

2014年2月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，習(xí)近平同志強調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！?014年9月，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習(xí)近平同志再次強調(diào)，要加強重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。黨的十八屆四中全會進而明確提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。這些重要論述，都包含著“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要”的思想。黨的十八大以來，在改革和發(fā)展中，我們堅持把實踐證明行之有效的改革舉措及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)及時修改和廢止。因此，我國立法質(zhì)量明顯提升，立法的引領(lǐng)和推動作用大大增強。

堅持立法先行，引領(lǐng)改革發(fā)展

正確處理立法與改革的關(guān)系，是新的時代條件下我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)。不少改革關(guān)涉的利益格局十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，迫切需要從體制機制上尋找問題根源和解決辦法。立法作為法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會利益的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔(dān)改革風(fēng)險、推動改革深化的有效途徑。立法作為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要途徑，可以匯集民意，找準(zhǔn)突破口，進行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計和綜合配套，從而引領(lǐng)和推動各項改革特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為深化改革注入強勁動力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障?？傮w而言，堅持立法先行，實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，主要體現(xiàn)在以下六個方面。

對實踐證明行之有效的改革舉措，及時上升為法律。加快重點領(lǐng)域立法，適時出臺新的法律，及時破解改革發(fā)展的關(guān)鍵性難題。為落實黨的十八屆三中、四中全會提出的重大改革舉措，全國人大常委會及時調(diào)整立法規(guī)劃，將應(yīng)當(dāng)立法解決的重大改革舉措列入本屆立法規(guī)劃，使立法項目在原有68件的基礎(chǔ)上增加了34件。

對改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，盡快修改法律，先修法后改革。比如，落實黨的十八屆三中全會提出的深化財稅體制改革要求，全國人大常委會修改了預(yù)算法，推動建立現(xiàn)代財政制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能。此外，全國人大常委會創(chuàng)新立法方式，對部分法律中涉及同類事項或者因同一事由需要修改個別條款的，采取一并提出法律案的方式統(tǒng)籌修改。

對現(xiàn)行法律已經(jīng)不適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，及時廢止。比如，落實黨的十八屆三中全會提出的“廢止勞動教養(yǎng)制度”的要求，全國人大常委會通過了《廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。

對法律規(guī)定需要進一步明確具體含義、出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)等問題，作出法律解釋。適應(yīng)改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具有針對性的內(nèi)涵。本屆任期以來，全國人大常委會先后對刑法、刑事訴訟法、民法通則、婚姻法、香港特別行政區(qū)基本法的有關(guān)條款作出法律解釋。

對法律立改廢釋條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，通過法定程序進行特別授權(quán)先行先試。這一做法能夠解決法律依據(jù)不足的問題，確保重大改革于法有據(jù)。黨的十八大以來，全國人大常委會依照法定程序作出17項授權(quán)和有關(guān)決定，涉及行政審批制度改革、農(nóng)村集體土地使用制度改革、金融體制改革、司法體制改革等方面，確保了有關(guān)改革試點在法治框架內(nèi)依法有序推進。

落實黨中央的重大決策部署，對重大事項依法及時作出決定，從法律上確保黨的政策主張得到切實貫徹實施。比如，全國人大常委會就設(shè)立國家憲法日、建立憲法宣誓制度、推動國家監(jiān)察體制改革試點工作、調(diào)整生育政策、確定抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念日、設(shè)立南京大屠殺死難者國家公祭日、設(shè)立烈士紀(jì)念日等事項作出一系列決定決議，依法有序推動相關(guān)工作。

樹立全局思維，提高立法質(zhì)量

黨的十八大以來提出的很多改革舉措和任務(wù)都需要通過立法來加以落實。因此，黨中央特別重視將立法工作納入全面深化改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時同步考慮改革涉及的立法問題。黨中央在制定中長期改革實施規(guī)劃時，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。各項改革任務(wù)的牽頭單位、參加單位在研究確定有關(guān)工作安排和重要改革實施方案時，也要同步考慮涉及的立法工作，同步推進相關(guān)立法項目。當(dāng)前，立法機關(guān)要主動研究改革涉及的立法重點，在立法工作中及時回應(yīng)改革發(fā)展需求，促進立法和改革決策更好銜接，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要加強立法，不斷提高立法質(zhì)量。

增強立法的主動性。對各方面提出的創(chuàng)新需求，應(yīng)當(dāng)主動從立法上提出解決問題的辦法。認(rèn)真貫徹實施好修改后的立法法，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序立法，正確把握中央與地方的事權(quán)及立法權(quán)限劃分，把握人大與政府的立法權(quán)限劃分，進一步明晰法律與行政法規(guī)、法律與地方性法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。同時，應(yīng)從國家長遠發(fā)展的深層次上思考哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松。

增強立法的及時性。對于經(jīng)濟社會發(fā)展特別是全面深化改革迫切需要的立法，必須快速反應(yīng)，及時啟動立法程序，積極回應(yīng)社會呼聲和人民訴求。對于已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)實情況的法律及有關(guān)條款，該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權(quán)的要及時授權(quán)，防止出現(xiàn)所謂“僵尸條款”。

增強立法的系統(tǒng)性。綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，統(tǒng)籌兼顧做好立法工作。特別是應(yīng)通盤考慮，結(jié)合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項法律制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，切實增強立法的引領(lǐng)和推動作用。

增強立法的針對性。深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作。做好制度設(shè)計，突出關(guān)鍵和重點，使法律規(guī)定的內(nèi)容更科學(xué)，對利益關(guān)系的協(xié)調(diào)更合理，能更好地解決現(xiàn)實問題。在立法模式和體例上不應(yīng)追求大而全，重在管用、重在實效。

增強立法的有效性。在立法中，要研究清楚法律所調(diào)整的社會關(guān)系，充分考慮到各種可能的情況，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法律規(guī)范。對于能夠在法律中規(guī)定清楚的，盡可能作出詳盡規(guī)定，能具體就具體、能明確就明確，情況發(fā)生變化時再及時補充、修改和解釋。在具體制度設(shè)計上既精雕細刻，出細活、出好活，又下好先手棋，適度前瞻性地研判趨勢、探索規(guī)律，對可能出現(xiàn)的問題進行有效規(guī)范和引導(dǎo)。

（作者為全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任）