線上線下融合是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展的方向,對(duì)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新同樣具有重要的意義。國(guó)務(wù)院辦公廳組織開(kāi)展的首次全國(guó)政務(wù)服務(wù)體系普查,讓我們有機(jī)會(huì)一窺當(dāng)前政務(wù)服務(wù)線上線下融合發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的困擾,同時(shí)理性思考其建設(shè)發(fā)展方向。

一、 線上線下融合的現(xiàn)實(shí)意義

首先,線下平臺(tái)辦理量大,但受到時(shí)間空間制約。

普查數(shù)據(jù)顯示,實(shí)體政務(wù)大廳是企業(yè)群眾辦事的主要渠道。但由于多數(shù)大廳節(jié)假日不對(duì)外服務(wù),給許多上班族帶來(lái)不便。此外,大廳服務(wù)升級(jí)遭遇資源瓶頸,辦理量大、辦理頻繁的窗口人滿為患。如果一個(gè)事項(xiàng)涉及多個(gè)部門窗口,辦事人需要多次往返大廳提交材料,“跑腿多”因此飽受詬病。

其次,線上平臺(tái)辦事便利,但全流程網(wǎng)上辦理事項(xiàng)少。

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)當(dāng)前主要提供辦事指南、在線預(yù)約、材料預(yù)審、結(jié)果查詢等基本服務(wù),離群眾辦成事的期望有不小差距。普查數(shù)據(jù)顯示,真正實(shí)現(xiàn)從提交辦事申請(qǐng)到事項(xiàng)辦結(jié),所有流程線上走完的事項(xiàng)占比不足5%,這個(gè)比例地市級(jí)平臺(tái)相對(duì)高一些,但也未及20%。

第三,線上線下平臺(tái)存在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),融合時(shí)機(jī)已成熟。

線上的便捷性、易擴(kuò)展性與線下的專業(yè)性、低門檻互補(bǔ)。線上平臺(tái)提供全天候服務(wù),服務(wù)群體覆蓋所有網(wǎng)民,服務(wù)資源連接所有部門;線下平臺(tái)則培養(yǎng)了大量業(yè)務(wù)精通的專業(yè)人才和咨詢服務(wù)隊(duì)伍,具有快速解決復(fù)雜問(wèn)題的能力,這都是線上平臺(tái)落地的需要。

線上線下融合的政策環(huán)境已經(jīng)形成。近年來(lái),國(guó)家層面出臺(tái)了一系列政策文件,為線上線下融合指明了方向。各地區(qū)各部門也結(jié)合國(guó)家政策文件要求,制定了2017年工作任務(wù)進(jìn)度表,國(guó)家宏觀指導(dǎo)、地方狠抓落實(shí)的政策環(huán)境已形成。

線上線下融合的平臺(tái)基礎(chǔ)已經(jīng)構(gòu)筑。目前,29個(gè)省級(jí)地方已建立了互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái),其中16個(gè)地方的平臺(tái)已覆蓋省、市、縣三級(jí);實(shí)體政務(wù)大廳已建成省、市、縣、鄉(xiāng)全覆蓋的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。線上線下立體化的平臺(tái)體系已初步形成。

二、 線上線下融合的主要困擾

首先,線上線下建設(shè)各自為政。究其原因有兩方面:

一是線上線下平臺(tái)建設(shè)主體認(rèn)識(shí)不同。線上線下平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的現(xiàn)象普遍存在。部分大廳認(rèn)為線下辦事是主流,缺乏線上辦事動(dòng)力;互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)平臺(tái)則認(rèn)為線上辦事是趨勢(shì),甚至可以取消實(shí)體大廳。認(rèn)識(shí)分歧造成線上線下融合推進(jìn)緩慢。

二是線上線下平臺(tái)建設(shè)思維和重點(diǎn)不同。互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)當(dāng)前建設(shè)強(qiáng)調(diào)大而全,即覆蓋的部門多、服務(wù)資源全、服務(wù)功能全,對(duì)服務(wù)深度和質(zhì)量關(guān)注度較低,實(shí)體大廳強(qiáng)調(diào)服務(wù)效率和監(jiān)管能力,上述差異造成實(shí)體大廳網(wǎng)上高質(zhì)量延伸比例低。

其次,線上線下管理各行其道。

線上線下平臺(tái)服務(wù)管理系統(tǒng)自成體系。超過(guò)70%的實(shí)體政務(wù)大廳建立了綜合審批管理平臺(tái),但這些平臺(tái)與互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)往往互不關(guān)聯(lián)。不少地方將辦事信息分批錄入線上平臺(tái),數(shù)據(jù)時(shí)效性差,甚至上一秒在申請(qǐng),下一秒已辦結(jié)。

線上線下監(jiān)督管理方式和考核標(biāo)準(zhǔn)不同。實(shí)體政務(wù)大廳將現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督與制度管理有機(jī)結(jié)合。線上平臺(tái)以電子監(jiān)察為主,但由于數(shù)據(jù)不同步,監(jiān)管效果較差。在考核方面,線下側(cè)重考核辦件效率和質(zhì)量,線上側(cè)重平臺(tái)功能和事項(xiàng)內(nèi)容,難以形成監(jiān)管合力。

第三,線上線下資源各不相同。

線上線下平臺(tái)服務(wù)范圍不同,服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。實(shí)體政務(wù)大廳進(jìn)駐部門和事項(xiàng)數(shù)明顯少于互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。從服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,大廳的服務(wù)事項(xiàng)細(xì)化程度與實(shí)際辦事一致,而互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)顆粒度大,有些辦事指南看完后都不知道該提交什么材料。

線上線下平臺(tái)服務(wù)資源更新與服務(wù)時(shí)效不同。部分線上平臺(tái)資源更新滯后,提供的表格與實(shí)際辦事不一致。在服務(wù)時(shí)效方面,超過(guò)97%的大廳提供當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)的服務(wù)事項(xiàng)。相比之下,線上平臺(tái)還存在在線咨詢無(wú)人應(yīng)答、在線預(yù)約無(wú)人受理、在線申報(bào)無(wú)人反饋等突出問(wèn)題。

第四,線上線下服務(wù)冷熱不均。

線上線下辦件量懸殊,線上平臺(tái)影響力不足。實(shí)體政務(wù)大廳的辦件量約為互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的3倍,如考慮全流程網(wǎng)上辦理比例,這個(gè)差距擴(kuò)大至數(shù)十倍。此外,Alexa數(shù)據(jù)顯示,領(lǐng)先的線上平臺(tái)國(guó)內(nèi)排名在5000位之外,多地企業(yè)群眾也表示并不知曉當(dāng)?shù)赜芯€上平臺(tái)。

線上線下平臺(tái)脫節(jié)降低線上辦事熱情。實(shí)地調(diào)研中,某位辦事人提前在網(wǎng)上預(yù)約,到大廳后才知道預(yù)約號(hào)不能用,還得現(xiàn)場(chǎng)排隊(duì)取號(hào)。部分政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的在線申報(bào)未提供詳細(xì)的表格示例,企業(yè)群眾不知道該怎么填,只得現(xiàn)場(chǎng)跑一趟,線上填報(bào)形同虛設(shè)。

三、 線上線下融合發(fā)展的建設(shè)方向

首先,建立一體化網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)體系。

統(tǒng)一的服務(wù)界面。以互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為總界面,同時(shí)根據(jù)需要自主連接微信公眾號(hào)、支付寶、淘寶、頭條新聞等用戶規(guī)模龐大的社會(huì)化平臺(tái),實(shí)現(xiàn)入口統(tǒng)一、渠道多元。

強(qiáng)大的后臺(tái)支撐。以各級(jí)綜合性實(shí)體政務(wù)大廳為核心,輻射延伸至村居的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),為線上服務(wù)提供人員、技術(shù)、業(yè)務(wù)等支撐,形成體系化、專業(yè)化、系統(tǒng)化的支撐力量。

聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制。線上線下管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一消除利益分歧。通過(guò)一個(gè)團(tuán)隊(duì)管理快速推動(dòng)線上線下利益一致、目標(biāo)一致、行動(dòng)一致。在此基礎(chǔ)上再著手建設(shè)統(tǒng)一的管理平臺(tái)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),提供無(wú)縫對(duì)接的無(wú)差別服務(wù)。

其次,搭建全程留痕的服務(wù)監(jiān)督體系。

視頻監(jiān)控記錄辦事全過(guò)程。線上線下一體化使得無(wú)論是線上還是線下提交的辦事申請(qǐng),都能建立起申請(qǐng)事項(xiàng)與辦事人員、辦事過(guò)程的映射關(guān)系,等同于將視頻監(jiān)控范圍延伸到線上,避免線上辦事出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

電子監(jiān)察記錄接關(guān)鍵辦件節(jié)點(diǎn)。通過(guò)電子監(jiān)察系統(tǒng)同步記錄線上線下接辦件時(shí)間、人員、流程、狀態(tài)、結(jié)果等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)信息,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的結(jié)構(gòu)化,更好地實(shí)時(shí)了解線上線下監(jiān)管全貌。

多種渠道高效處理服務(wù)投訴。將咨詢投訴受理區(qū)、政務(wù)服務(wù)熱線以及線上的投訴信箱、政務(wù)微博、政務(wù)微信等渠道有機(jī)結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)多渠道受理投訴,統(tǒng)一匯總處理,提高服務(wù)投訴反饋的及時(shí)性和專業(yè)性水平。

第三,重構(gòu)科學(xué)有序的服務(wù)管理體系。

技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)服務(wù)內(nèi)容優(yōu)化重組。線上線下服務(wù)融合在一定程度上打破了部門邊界,能夠提供“主題式”“套餐式”服務(wù)?！爸黝}式”服務(wù)圍繞諸如企業(yè)開(kāi)辦等特定需求,整合相關(guān)的所有服務(wù)事項(xiàng),提供一攬子服務(wù);“套餐式”服務(wù)通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門申請(qǐng)表格、收費(fèi)表單的一次性填寫,已填信息自動(dòng)關(guān)聯(lián)。

技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)服務(wù)管理模式變革。信息化技術(shù)在服務(wù)管理模式創(chuàng)新中的作用已經(jīng)顯現(xiàn)。廣東省佛山市通過(guò)建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)系統(tǒng),輔以管理制度創(chuàng)新,開(kāi)創(chuàng)了“一門式”服務(wù)模式的先河。在線上線下融合前提下,技術(shù)創(chuàng)新將推動(dòng)多渠道多部門協(xié)同服務(wù)模式,多主體共同參與管理模式的實(shí)現(xiàn)。

第四,加強(qiáng)人性化智能化的服務(wù)體驗(yàn)。

線上線下資源共享減少材料提交。普查數(shù)據(jù)顯示,實(shí)體政務(wù)大廳部分事項(xiàng)通過(guò)數(shù)據(jù)共享減少申請(qǐng)材料60%以上。線上線下融合后,跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享將成為可能,更多的材料提交將通過(guò)共享實(shí)現(xiàn),甚至有些事項(xiàng)只需身份認(rèn)證就能“零材料”辦理。

線下協(xié)同會(huì)商實(shí)現(xiàn)復(fù)雜事項(xiàng)線上聯(lián)審聯(lián)辦。線上線下融合為復(fù)雜事項(xiàng)上網(wǎng)創(chuàng)造了條件,由于各聯(lián)審部門已集中進(jìn)駐實(shí)體政務(wù)大廳,對(duì)于有異議的審查意見(jiàn)或復(fù)雜問(wèn)題可以隨時(shí)發(fā)起線下協(xié)同會(huì)商,從而推動(dòng)復(fù)雜事項(xiàng)線上辦理。

大數(shù)據(jù)分析支撐線上線下服務(wù)同步升級(jí)。線上線下服務(wù)融合將產(chǎn)生海量結(jié)構(gòu)化、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)資源,通過(guò)大數(shù)據(jù)分析服務(wù)之間、服務(wù)與用戶之間、用戶之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系,在此基礎(chǔ)上優(yōu)化流程,合理配置資源,輔以智能化手段,提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化、智能化的服務(wù)。

線上線下融合任重道遠(yuǎn),應(yīng)以解決關(guān)鍵問(wèn)題為突破口,立足實(shí)際,設(shè)立清晰目標(biāo),制定詳細(xì)計(jì)劃,調(diào)動(dòng)各參與主體積極性,行政力量、技術(shù)手段、制度變革等多管齊下,才能加快實(shí)現(xiàn)融合成果有益于民。(作者:清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 孟慶國(guó))