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制度反腐學(xué)者:監(jiān)察體制改革避免“同體監(jiān)督”
制度反腐學(xué)者和紀(jì)檢監(jiān)察實務(wù)專家李永忠接受新京報專訪
監(jiān)察體制改革避免“同體監(jiān)督”
昨日,十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》,確立國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)。這標(biāo)志著我國朝著建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制邁出了重要一步,將真正實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角。制度反腐學(xué)者和紀(jì)檢監(jiān)察實務(wù)專家李永忠表示,國家監(jiān)察體制改革不僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源,更重要的是使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力,對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分解,使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督。
歷史上即有監(jiān)察權(quán)行政權(quán)分立
新京報:十二屆全國人大副委員長李建國作監(jiān)察法草案說明時表示,這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度,也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化,是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒。中國歷史上的監(jiān)察制度有哪些可以借鑒的地方?
李永忠:古代中央集權(quán)的建立和延續(xù)主要得益于兩個制度,一個是隋唐開啟的科舉制度,另一個就是古代的監(jiān)察制度,監(jiān)察機構(gòu)與行政機構(gòu)分立,御史大夫、監(jiān)郡監(jiān)縣御史則負(fù)責(zé)監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相互制約的好壞,直接影響到歷朝歷代吏治的好壞。
舉個例子,漢武帝時期,用相當(dāng)于縣委書記的“小官”——刺史,年俸才600石,去監(jiān)督相當(dāng)于省委書記的“大官”——郡守,年俸達(dá)2000石,一個刺史要同時監(jiān)督幾個郡守,效果卻很好,漢武帝曾說過“以小治大,內(nèi)外相維”。
回顧歷史,可以得出一個結(jié)論,監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)是否分立,很重要。
新京報:新中國成立后我國最早設(shè)立的監(jiān)察機構(gòu)有哪些特點?
李永忠:1927年4月,中共五大設(shè)立中央監(jiān)察委員會,這是中央紀(jì)律檢查委員會的前身。1949年10月,中華人民共和國成立,中央人民政府委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。1954年9月,政務(wù)院改為國務(wù)院,政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部。
從名稱中就可以看出來,這個時期的人民監(jiān)察委員會,先后設(shè)置在政務(wù)院、國務(wù)院下面,也就是說,都是在行政序列中,并沒有實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分立。
合署辦公讓紀(jì)委工作受到拖累
新京報:“文革”后,中紀(jì)委、監(jiān)察部分別于1978年、1986年恢復(fù)重建,這時的監(jiān)察體制呢?
李永忠:十一屆三中全會的功績,我認(rèn)為不僅在解放思想上,而且在黨內(nèi)權(quán)力的分解上。重建黨的紀(jì)律檢查委員會,就是黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解的重要一環(huán)。當(dāng)時,鄧小平就提出,“制度方面的問題更重要”,下決心“改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度”。1986年12月,全國人大常委會決定設(shè)立監(jiān)察部。1987年7月,監(jiān)察部正式掛牌辦公。當(dāng)時,中央也試圖通過黨政分開來進(jìn)行政改突破。
新京報:1993年1月,中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公,當(dāng)時這個決定,是出于哪些方面考慮?
李永忠:1993年1月,根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定,中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公,實行一套工作機構(gòu),履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項職能的體制。這之后,全國各地的紀(jì)委和監(jiān)察部門也陸續(xù)合署辦公。合署辦公的好處是力量集中、效率提升。
可是也引發(fā)了一個問題。由于監(jiān)察部門還是在政府序列里,合署后只好走上擴大外延,縮小內(nèi)涵的做法。主要職責(zé)由監(jiān)督專門機關(guān),逐步向辦案機關(guān),以至于向糾風(fēng)、執(zhí)法、效能等部門工作轉(zhuǎn)移。以至于效能監(jiān)察成了中央紀(jì)委的一個重要室。而且,由于監(jiān)察部門的地位不高,是政府的一個部門,合署后某種程度也拖累了紀(jì)委——黨代會選舉產(chǎn)生的黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的地位,使紀(jì)委的外延工作越來越多,監(jiān)督的內(nèi)涵職責(zé)越來越小,使監(jiān)督的關(guān)口不但沒能前移,而且不斷后撤。
許多腐敗問題源于“權(quán)力配置不科學(xué)”
新京報:你覺得腐敗現(xiàn)象存在,是因為哪些問題?
李永忠:這么多年來,幾乎沒有一個主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題是由同級紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的,這個客觀現(xiàn)實足以證明監(jiān)察體制存在的問題。當(dāng)年,山東省泰安市原市委書記胡建學(xué)就說過:官做到我這一級,就沒有什么監(jiān)督的了。江西的胡長清也講過,組織的管理和監(jiān)督對他而言,如同是“牛欄關(guān)貓,進(jìn)出自由”?!队肋h(yuǎn)在路上》專題片中有很多貪官的懺悔,其中,四川省委原副書記李春城的懺悔有兩句很深刻,“人生都是現(xiàn)場直播,沒有辦法重來”,“認(rèn)真地分析自己的罪錯,我不得不面對這個現(xiàn)實,就是這些罪行和錯誤發(fā)生在我身上,它居然帶有必然性!”
分析這些貪官的心態(tài),可以明白,他們的違法犯罪行為,雖然跟個人素質(zhì)有關(guān),但是更深層次的原因在于,不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不合理的選人用人體制。如果反腐只停留于抓貪官,不從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)入手,那么還是會陷入割韭菜的局面。習(xí)近平總書記就深刻指出“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌”,“許多腐敗問題源于‘權(quán)力配置不科學(xué)’”。
新京報:那么這次監(jiān)察體制改革,是不是解決了“權(quán)力配置不科學(xué)”的問題?
李永忠:2016年11月,中辦印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》中,有一句話很重要,“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革”。為什么這樣講呢?因為國家監(jiān)察體制改革不僅僅整合了辦案力量和監(jiān)督資源,更重要的是使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力,對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分解,使同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督,國家公職人員都能受到相對獨立的國家監(jiān)察機關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。
我20多年前就分析過同體監(jiān)督的弊端,并創(chuàng)造了異體監(jiān)督這一詞組?;驹砭褪牵涸黉h利的刀刃,也砍不了自己的刀把。由于監(jiān)察機關(guān)一直在政府序列中,是政府的職能部門,按照當(dāng)時的《行政監(jiān)察法》,縣級以上地方各級政府監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作,對本級政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作,監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。而且,一些地區(qū)監(jiān)察機關(guān)的人事、財務(wù)等都由地方政府控制,導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)缺乏獨立性,陷入了“同體監(jiān)督”的困境。
監(jiān)察委體制突破“雙重領(lǐng)導(dǎo)”框架
新京報:此番十三屆全國人大一次會議表決通過的監(jiān)察法,對于解決“權(quán)力配置不科學(xué)”問題,有哪些突破?
李永忠:監(jiān)察法一個重大突破就在于,異體監(jiān)督破題,法律明確規(guī)定“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作,上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作”,上述對于領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定,突破了原來的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的框架,也擺脫了“同體監(jiān)督”痼疾。
十八大以來的高壓反腐,使反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢已形成,這為監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)奠定了社會基礎(chǔ);監(jiān)察法頒布實施,又將為監(jiān)察體制改革提供制度支撐。隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革和完善,將有利于發(fā)展黨內(nèi)民主,加強黨內(nèi)監(jiān)督;將有利于保證看得見的管得著,頂?shù)米〉恼镜米?,干得好的上得去。這就是進(jìn)入新時代,我們通過深入開展反腐敗工作,從而推動全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵所在。
新京報記者 王姝
編輯:周佳佳
關(guān)鍵詞:監(jiān)察 監(jiān)督 制度 體制改革