生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分，我國從上世紀(jì)90年代就開始探索，環(huán)境保護(hù)法第31條規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，2016年，國辦印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，但由于缺乏法律約束、資金保障困難等各種原因，目前工作推進(jìn)仍比較緩慢。

縱向生態(tài)補(bǔ)償還不全面、不平衡、不到位。一是不全面。2008年，國家開始建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但主要是對森林功能的補(bǔ)償，對濕地和水環(huán)境保護(hù)基本沒有補(bǔ)償。比如洞庭湖作為國際重要濕地，湖區(qū)相關(guān)縣區(qū)就沒有納入補(bǔ)償范圍。二是不均衡。2008年，中央縱向生態(tài)補(bǔ)償從只涉及452個(gè)縣擴(kuò)大到818個(gè)縣，但仍有為保護(hù)生態(tài)作出重要貢獻(xiàn)的縣未納入。三是不到位。重點(diǎn)生態(tài)功能縣大部分財(cái)政較為困難，由于對生態(tài)補(bǔ)償資金的用途缺乏硬性要求，補(bǔ)償資金難以防止或避免被擠占、挪用的現(xiàn)象。

橫向生態(tài)補(bǔ)償還缺乏法規(guī)政策硬約束。盡管中央層面出臺了資金獎(jiǎng)補(bǔ)政策，但大部分省推進(jìn)力度不夠。由于缺乏有效協(xié)商平臺和機(jī)制，橫向生態(tài)補(bǔ)償常常陷入“只說不做”、“知易行難”的困局，象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。

專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也偏低。由于沒有得到合理補(bǔ)償和嚴(yán)格賠償，生態(tài)補(bǔ)償（賠償）對保護(hù)者缺乏吸引力，對違法者缺乏威懾力。如現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多林農(nóng)不愿意納入國家生態(tài)公益林。類似騰格里沙漠8家污染企業(yè)支付5.69億生態(tài)修復(fù)賠償金的案例也是屈指可數(shù)，不足以給違法企業(yè)造成威懾。

如何解決這三層面的問題？筆者以為：

應(yīng)理順體制機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償管理體制涉及發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保等許多部門，現(xiàn)綜合牽頭部門不明確，各有關(guān)部門工作職責(zé)不明確，部門間整體協(xié)調(diào)不夠，工作要求不嚴(yán)。建議國家盡快明確綜合牽頭部門，出臺責(zé)任清單和任務(wù)清單，加強(qiáng)督辦督察。大幅度提高重點(diǎn)生態(tài)功能縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的考核比重，強(qiáng)化地方黨委、政府主體責(zé)任。

加快專項(xiàng)立法。目前，我國還沒有針對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專門立法，現(xiàn)有的法律規(guī)定分散在多部法律之中。有關(guān)部門出臺的一些規(guī)章和政策，權(quán)威性和約束性不夠，誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰賠償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局沒有真正形成。建議加快出臺生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等。

建立多元機(jī)制。充分發(fā)揮政府與市場的雙重作用，加快建立政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是將生態(tài)補(bǔ)償納入各級財(cái)政預(yù)算安排，中央財(cái)政進(jìn)一步加大對國家重點(diǎn)生態(tài)功能縣的轉(zhuǎn)移支付力度。二是加大環(huán)境稅和各種資源費(fèi)的征收力度并明確用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?。三是積極推進(jìn)資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。四是搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，推動(dòng)開發(fā)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上下游采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、共建園區(qū)等多種方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。五是督促企業(yè)承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，促使企業(yè)把生態(tài)成本內(nèi)置為企業(yè)內(nèi)部成本。六是建立獨(dú)立公正的生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境損害評估制度，對生態(tài)保護(hù)地區(qū)根據(jù)其生態(tài)貢獻(xiàn)給予相應(yīng)補(bǔ)償，對損害生態(tài)環(huán)境的行為給予全額生態(tài)損害賠償。

擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。將濕地、飲用水源地保護(hù)區(qū)等具有重要保護(hù)功能的區(qū)域，將為保護(hù)大氣環(huán)境、耕地和土壤環(huán)境作出貢獻(xiàn)區(qū)域，如基本農(nóng)田、未污染耕地保護(hù)區(qū)，以及部分限制開發(fā)區(qū)域，如蓄滯洪區(qū)等納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，應(yīng)納盡納、應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。

（作者系全國政協(xié)常委、民進(jìn)湖南省委主委、湖南省環(huán)境保護(hù)廳副廳長）