作者:中企之聲研究院院長 李錦

2017年中央經(jīng)濟工作會議明確要求“必須加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價、政績考核,創(chuàng)建和完善制度環(huán)境,推動我國經(jīng)濟在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進展。”提出這么多體系和考核要求,說明中央在這個問題上,是下了大的決心,并有周密的考慮。

日前,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)?！兑庖姟诽岢龅哪繕耸?促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平,推動國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右,由此國企去杠桿正駛?cè)肟燔嚨?。為什么要重視國企業(yè)負債問題,什么原因造成國企資產(chǎn)負債居高不下下,從那些方面入手解決國企資產(chǎn)負債問題,關(guān)鍵處在哪里?值得研究。

國企高負債原因何在?

約束國有企業(yè)資產(chǎn)負債,要從認識國企高負債原因入手。國企這么高的負債率是怎么來的?除經(jīng)濟增速下行外,重要的要從體制方面原因。

很多人將國企的高負債率歸結(jié)為經(jīng)濟增速下降。這有一定道理。在2008年中國推出了以“四萬億”為內(nèi)容的刺激經(jīng)濟增長計劃以后,國企杠桿率急劇攀升。在經(jīng)濟高增長時期,企業(yè)能拿到訂單、有業(yè)務(wù)、有利潤,高負債率對國企而言不是什么大問題。但是,隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),我國經(jīng)濟基本面開始發(fā)生變化:傳統(tǒng)增長動力減弱,潛在增長率有所下降,過去接近兩位數(shù)的高增長很難再見。一旦市場轉(zhuǎn)差,企業(yè)經(jīng)營業(yè)績下降,盈利能力下降,高負債率的風險就會不斷顯現(xiàn)。

國有金融機構(gòu)以支持國有企業(yè)為主,是導(dǎo)致國企負債率快速上升的重要原因。國有金融機構(gòu)多少年以來主要是支持國有企業(yè),尤其是支持特大型、大型國有企業(yè),國企往往是銀行貸款的“座上賓”,信貸占據(jù)其融資的較大比重,國企導(dǎo)致銀行不良率的壓力較大。國有金融機構(gòu)和國有企業(yè)之間這種千絲萬縷的先天關(guān)聯(lián),決定了國有企業(yè)的杠桿高。資料顯示,2008—2009年期間,伴隨著財政發(fā)力,國有企業(yè)在與之相聯(lián)系的金融、地產(chǎn)、通信、公用事業(yè)、交通運輸、采掘、鋼鐵有色等行業(yè)都快速加杠桿。

從根本上說,國企負債率高是發(fā)展思路問題所致。國企多年來受到各種因素的影響,主要目的是加快速度、做大規(guī)?！，F(xiàn)行體制下國企在經(jīng)營和擴張過程中不計代價、不講成本、不看效益、不注重提升核心競爭力所致。更多情況下,都是圍繞規(guī)模和數(shù)量做文章,圍繞資產(chǎn)和營業(yè)額做文章。尤其是前些年,央企為了避免在新一輪改革中被重組和整合,都把規(guī)模擴張和資產(chǎn)擴大當作了最主要手段,瘋狂地通過負債進行投資布局和收購資產(chǎn),以至于多數(shù)央企都在全國設(shè)立了基地,投資了規(guī)模很大的項目,也圈下了很多土地。也正因為國企在經(jīng)營和擴張過程中可以不計代價、不講成本,因此,資金從何而來,就不是企業(yè)重點考慮的事。尤其在金融危機爆發(fā)后的頭兩年,為了應(yīng)對金融危機的沖擊和影響,國企更是掀起了一場投資熱,金融機構(gòu)也是趁機向國企投放了大量資金。地方政府為了招商引資,也紛紛把目標轉(zhuǎn)向國企,尤其是央企。當然,收購了相當數(shù)量的地方國企和民營企業(yè),有的央企也因此背上了沉重負擔。因為國企的經(jīng)營者是任期制不是終身制,企業(yè)規(guī)模做得越大,影響力就越大。影響力大了,政績顯著,提拔重用機會增加。至于國企形成的超額度負債問題,就是必然結(jié)果了。這就和地方政府官員追求GDP過快增長如出一轍,都是一個思維模式。在資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大的同時,負債也在不斷擴大。且因為盲目擴張、無序擴張帶來的大多是無效資產(chǎn)、無效收入,所以,負債的擴張速度還要大于資產(chǎn)的擴張速度。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進度不快,也是國有企業(yè)資產(chǎn)負債居高不下的原因。一些質(zhì)量不高、缺乏活力的國企甚至“僵尸企業(yè)”占據(jù)部分信貸資源,導(dǎo)致國企產(chǎn)能結(jié)構(gòu)嚴重失衡、杠桿率不斷高企,也成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革阻力最大的領(lǐng)域之一。去杠桿情況最嚴峻的行業(yè)是化工、煤炭和鋼鐵行業(yè),某省煤炭行業(yè)國企負債率幾乎相當于該省一年地區(qū)生產(chǎn)總值。

降低國企資產(chǎn)負債率應(yīng)堅持高質(zhì)量發(fā)展

國企高負債效率是由多方面原因造成的,降低國企杠桿率也需要從多方面著手解決。

首先,國有企業(yè)要改變發(fā)展思路,經(jīng)濟由高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。提升風險意識,杠桿高意味著風險較高。雖然國有企業(yè)獲取資源比其他企業(yè)相對容易,但是擴張要張弛有度,不能過度。由于投資需要講科學,需要尊重經(jīng)濟規(guī)律,而不是想怎么投就怎么投,想怎么擴張就怎么擴張,尤其是負債投資和擴張,更需要慎重。加強企業(yè)自身財務(wù)杠桿約束,合理安排債務(wù)融資規(guī)模,進而有效控制企業(yè)杠桿率,形成合理資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。

其二,降低國企杠桿率應(yīng)更好堅持深化市場化改革,推進國有企業(yè)混合所有制改革。要下決心讓國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自主約束的市場主體,通過建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu),對企業(yè)負債行為建立權(quán)責明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制。當企業(yè)因為投資失誤、經(jīng)營不善而出現(xiàn)資產(chǎn)負債率過高的情況時,債務(wù)方面的風險可由企業(yè)自行承擔,強化國有企業(yè)作為市場經(jīng)營主體的責任。要從體制上進一步深化國有企業(yè)混合所有制改革,引入非公資本,進行產(chǎn)權(quán)多元化。非公資本拿了錢進來,成為股東,這樣各個股東都會對企業(yè)的經(jīng)營進行監(jiān)督,這有利于企業(yè)的機制轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新發(fā)展。

其三,深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加快戰(zhàn)略性重組。國有企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是一個系統(tǒng)工程,而去杠桿是一個聚焦點。主要是堅決加快推動“僵尸企業(yè)”債務(wù)處置,盡快完成國企“僵尸企業(yè)”出清。把這個當務(wù)之急解決好,想辦法把負債率降下來,可以兩項改革同步清理僵尸企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能,尋找更大空間。包括市場化債轉(zhuǎn)股與建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國有企業(yè)混合所有制改革等有機結(jié)合,有助于提升國企效率,為國企注入新的活力,最終減少國企降杠桿的社會成本與經(jīng)濟成本。同時,要加快戰(zhàn)略性重組,盡量減少所謂的多元化經(jīng)營。

其四,加強監(jiān)管,加快建立國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束制度。缺乏對國企負債的剛性約束是國企杠桿率居高不下的重要原因。對此,應(yīng)區(qū)分不同行業(yè)、企業(yè)類型,設(shè)置資產(chǎn)負債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,強化對企業(yè)及相關(guān)負責人的考核;限制高資產(chǎn)負債率企業(yè)過度融資等。同時,應(yīng)改變此前主要監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)管方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕O(jiān)管資本,強化出資人的資本意識,通過提高國企效率讓國企資產(chǎn)負債率保持在合理水平上。中央企業(yè)要嚴格落實投資項目負面清單管理要求,嚴謹超越自身承受能力的投資行為。將PPP項目納入企業(yè)年度投資計劃管理,嚴控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項目投資,嚴謹開展單純追求做大規(guī)模、不具備經(jīng)濟性的PPP項目,穩(wěn)妥處置存量PPP項目風險。

其五,推進市場化、法治化債轉(zhuǎn)股,避免降低國企杠桿率措施硬著陸。李克強總理曾指出,“有的要通過直接融資、市場化法治化的債轉(zhuǎn)股來推進”。本輪去杠桿主要是通過引入各類資本,優(yōu)化結(jié)構(gòu)實現(xiàn)良性發(fā)展,包括增股權(quán)融資、通過債轉(zhuǎn)股增加資本等。目前已有17家中央企業(yè)和有關(guān)機構(gòu)簽訂了債轉(zhuǎn)股的協(xié)議,債轉(zhuǎn)股的框架協(xié)議達到了5000億。這項工作,需要實打?qū)嵧七M。不過,具體在開展債轉(zhuǎn)股過程中需要避免借債轉(zhuǎn)股之機惡意逃廢債務(wù),避免成為“免費午餐”。防范債轉(zhuǎn)股之后債權(quán)變成股權(quán)了,避免股東權(quán)益落實不到位帶來的新的風險,導(dǎo)致債轉(zhuǎn)股之后杠桿率降而復(fù)升。

其六,設(shè)立專業(yè)投資平臺,通過平臺出資,協(xié)助解決企業(yè)債務(wù)危機來降低企業(yè)的負債率。2017年中央企業(yè)通過股票市場和產(chǎn)權(quán)市場融資超過3500億,對央企資本結(jié)構(gòu)有很好的優(yōu)化。中國誠通控股集團為服務(wù)央企“三去一降一補”,發(fā)起設(shè)立了中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金,結(jié)構(gòu)調(diào)整基金是服務(wù)于國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的市場化運作的專業(yè)投資平臺,承擔著推動國企國資改革、優(yōu)化中央企業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要使命,重點投資于央企、國企的行業(yè)整合、專業(yè)重組、優(yōu)化升級、國際化經(jīng)營等重大結(jié)構(gòu)調(diào)整項目。

改進對國企的資產(chǎn)負債考核

《意見》指出,要堅持全覆蓋與分類管理相結(jié)合,完善內(nèi)部治理與強化外部約束相結(jié)合,通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制,強化監(jiān)督管理,做到標本兼治,促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平。

2017年中央經(jīng)濟工作會議明確要求“必須加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價、政績考核,創(chuàng)建和完善制度環(huán)境,推動我國經(jīng)濟在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進展。”提出這么多體系和考核要求,說明中央在這個問題上,是下了大的決心,并有周密的考慮。今年1月國務(wù)院國資委在京召開的中央企業(yè)、地方國資委負責人會議也提出:努力推動國有企業(yè)效益實現(xiàn)穩(wěn)定增長,國有資本保值增值率、回報率進一步提升,企業(yè)流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率進一步提高,資產(chǎn)負債率進一步下降。這也已經(jīng)作為一個目標提出來了。國資委已確定了一個能夠保證企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的合理資產(chǎn)負債率控制標準,分為三大類:國有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負債率預(yù)警線為65%,重點監(jiān)管線為70%;國有非工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負債率預(yù)警線為70%,重點監(jiān)管線為75%;國有科研技術(shù)企業(yè)資產(chǎn)負債率預(yù)警線為60%,重點監(jiān)管線為65%;國有企業(yè)集團合并報表資產(chǎn)負債率預(yù)警線為65%,重點監(jiān)管線為70%?！兑庖姟芬俗⒛康氖琴Y產(chǎn)負債約束指標標準。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準線,基準線加5個百分點為本年度資產(chǎn)負債率預(yù)警線,基準線加10個百分點為本年度資產(chǎn)負債率重點監(jiān)管線。嚴格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債率。同時要求各個企業(yè)的集團要負主體責任,對所管控的分子公司也要制定負債的管控指標,通過分類管控使得總體負債率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上穩(wěn)定下降。

最終在于這些指標體系對于企業(yè)的約束。杠桿率高低取決于投資回報率與融資成本之間的差額,如果投資回報率大于融資成本時,企業(yè)自身就有動力通過擴大負債來提升利潤率,進而提高全要素生產(chǎn)率。在結(jié)構(gòu)性去杠桿過程中,政府和市場應(yīng)各歸其位,讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。具體來看,多家央企負債率下降明顯。中鋁集團2018年度第八期超短期融資券募集說明書顯示,近三年及今年一季度末,中鋁集團資產(chǎn)負債率分別為 85.62%、83.88%、63.26%和 63.86%, 2017 年以來降幅超過 20%。截至2017年末,中國重工資產(chǎn)負債率為57.35%,同比下降11.39個百分點。

《意見》對約束機制講得充分,也是主體內(nèi)容。譬如,在外部約束方面,要建立高負債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負債率機制。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè),相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要明確其降低資產(chǎn)負債率的目標和時限,并負責監(jiān)督實施?！兑庖姟穼衅髽I(yè)資產(chǎn)負債約束,點出關(guān)鍵所在。關(guān)鍵在于構(gòu)建的國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的“指揮棒”——考核評價體系。