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改革開(kāi)放40年親歷者講述立法故事
今年是改革開(kāi)放40周年。40年來(lái),在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)沿著“一體兩翼”的正確道路砥礪前行——“一體”就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義,“兩翼”就是“改革開(kāi)放”(動(dòng)力)和“民主法治”(保障),二者相伴而行,相輔相成,相得益彰。
立法是依法治國(guó)的前提。短短40年,我國(guó)立法工作取得重大成就。截至2018年11月,我國(guó)已有一部憲法(包括五個(gè)憲法修正案),現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬(wàn)多部,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。
日前,十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇、十一屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員胡康生、十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原副主任張春生等4位改革開(kāi)放重要過(guò)程的親歷者,在人民大會(huì)堂分享了他們的立法故事。
●十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)
突破“民告官” 從2000余干部辭職說(shuō)起
立法與改革,是改革開(kāi)放40年來(lái)立法工作當(dāng)中的一條主線。喬曉陽(yáng)提出,立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法,把社會(huì)關(guān)系用法的形式固定下來(lái),追求的是穩(wěn)定性。所以立法的特點(diǎn)是“定”。改革恰恰是對(duì)原來(lái)定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變。所以改革的特點(diǎn)是“變”。過(guò)去40年,立法和改革的關(guān)系經(jīng)歷了“先改革后立法”、“邊改革邊立法”,到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個(gè)階段。
改革開(kāi)放初期立法要“既好看又好吃”
“既好看又好吃”,是喬曉陽(yáng)對(duì)改革開(kāi)放初期立法目標(biāo)的歸納總結(jié)。
他解釋說(shuō),“好看”,就是這部法律在肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),還要體現(xiàn)改革方向,要有時(shí)代性;“好吃”,就是能下得去嘴,把法律的規(guī)定落到實(shí)處,不能不顧實(shí)際遷就形式和理論上的完美??偠灾⒎ㄒ逊傻姆€(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來(lái)。
喬曉陽(yáng)以《行政訴訟法》舉例說(shuō),這部法律是在改革開(kāi)放早期的1989年制定的,剛出臺(tái)時(shí),一些專(zhuān)家學(xué)者不滿意,批評(píng)它受案范圍太窄,一是限制在行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為”才可以告,二是限制在侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才可以告。但喬曉陽(yáng)認(rèn)為,當(dāng)時(shí)能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。
“了不起”體現(xiàn)在哪里?喬曉陽(yáng)舉了一個(gè)典型的例子。1983年,全國(guó)人大常委會(huì)在制定《海上交通安全法》時(shí),擬明確受處罰的當(dāng)事人可以起訴交通部門(mén)?!耙尳煌ú块T(mén)當(dāng)被告,那可翻天了,要幾位委員長(zhǎng)出來(lái)談話,做交通部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的工作,還做不通,反映當(dāng)時(shí)人們對(duì)‘民告官’很抵觸、很不習(xí)慣。”
喬曉陽(yáng)介紹,全國(guó)人大常委會(huì)法工委的立法大事記記錄,因?yàn)椤缎姓V訟法》的制定,某市有2000多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體辭職,“說(shuō)沒(méi)法干了,過(guò)去無(wú)法我有法,現(xiàn)在有法我沒(méi)辦法了”,這是當(dāng)時(shí)的歷史條件。
立法決策要引領(lǐng)和推動(dòng)改革決策
“如果把現(xiàn)在的法律匯編和上世紀(jì)八九十年代的法律匯編比較一下,那分量是大不一樣了,現(xiàn)在是更厚了、更重了?!眴虝躁?yáng)說(shuō),經(jīng)過(guò)40年的努力,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷地完善,我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依,立法的內(nèi)容越來(lái)越具體,也越來(lái)越全面。
“法律數(shù)量增加了,條文更全面、詳盡了,帶來(lái)的問(wèn)題是什么呢?就是幾乎每一項(xiàng)重大改革都涉及與現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)系。”喬曉陽(yáng)舉例稱(chēng),2013年十八屆三中全會(huì)決定推出一系列改革舉措,經(jīng)法工委研究梳理,改革領(lǐng)域涉及現(xiàn)行法律139件,需要制定修改和廢止立法項(xiàng)目76件。
同樣是在十八屆三中全會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記指出:“這次全會(huì)提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定,凡屬重大改革要于法有據(jù),需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序進(jìn)行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的,要按法律程序進(jìn)行。”
喬曉陽(yáng)說(shuō),這段話雖然是針對(duì)實(shí)施改革措施講的,同時(shí)也是對(duì)立法工作提出的要求,對(duì)于處理好立法與改革關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。在當(dāng)前全面改革開(kāi)放和全面依法治國(guó)同時(shí)推進(jìn)的新形勢(shì)下,立法與改革的關(guān)系又有了新的時(shí)代特點(diǎn),就是立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用。
要發(fā)揮好這個(gè)作用,關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接,立法要適應(yīng)改革需要,服務(wù)于改革。
喬曉陽(yáng)列舉了十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的幾種做法。第一,黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的,趕緊修改法律適應(yīng)改革需要。第二,有些改革決策需要法律授權(quán)的,法律要趕快予以授權(quán),立法要為“先立后破、有序進(jìn)行”積極服務(wù)。第三,有些改革決策需要通過(guò)立法進(jìn)一步完善。第四,立法要為改革決策預(yù)留空間。
●十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇
“文革”后法制開(kāi)局:3個(gè)多月制定7部法律
40年前,黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放新時(shí)期。十一屆三中全會(huì)提出,為保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,“從現(xiàn)在起,應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要議程上來(lái)”。
楊景宇介紹,按照全會(huì)要求,五屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議同意中共中央意見(jiàn),采取了一項(xiàng)重大的組織措施,就是決定設(shè)立法制委員會(huì),協(xié)助常委會(huì)加強(qiáng)法制工作。當(dāng)時(shí)的法制委員會(huì)由80人組成,彭真任主任,是一個(gè)具有代表性和權(quán)威性的立法工作機(jī)構(gòu),規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有。
隨后我國(guó)加快立法,3個(gè)多月里制定了7部法律。
確定虛實(shí)結(jié)合的工作作風(fēng)
“法委成立后,干什么?怎么干?”楊景宇回憶,“怎么干?”最初遇到兩個(gè)問(wèn)題:它是虛的(安排性的)還是實(shí)的(真抓實(shí)干)?法委先務(wù)虛再務(wù)實(shí),還是加快立法步伐?
就第一個(gè)問(wèn)題,彭真找了華國(guó)鋒、鄧小平、葉劍英請(qǐng)示如何工作。華國(guó)鋒說(shuō):是實(shí)的嘛!鄧小平說(shuō):當(dāng)然是實(shí)的,你要找什么人就找什么人,要找哪個(gè)部門(mén)就找哪個(gè)部門(mén)。葉劍英說(shuō):法制工作就委托你來(lái)管,你認(rèn)為該怎么辦就怎么辦。
就第二個(gè)問(wèn)題,在一次法委全體會(huì)議上,有的委員建議法委先要?jiǎng)?wù)虛,先把大是大非搞清楚,才好務(wù)實(shí)。楊景宇解釋?zhuān)?dāng)時(shí)實(shí)際上牽涉到如何總結(jié)“文革”教訓(xùn),如何評(píng)價(jià)毛澤東和毛澤東思想。會(huì)上,有委員不贊成這種意見(jiàn),反問(wèn):法委是不是清談的“茶館”?就此,彭真明確提出:現(xiàn)在立法任務(wù)緊迫,我們還是趕快把工作抓起來(lái),在制定法律過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
明確這兩個(gè)問(wèn)題的同時(shí),法委一成立,彭真當(dāng)即委托王漢斌抓緊調(diào)干部,組織“苦力”工作班子。
恢復(fù)受破壞的人民代表大會(huì)制度
“干什么?開(kāi)始考慮要搞的法律比較多?!睏罹坝罨貞?,當(dāng)時(shí),彭真主持研究,確定還是先抓條件比較成熟的、急需的七部法律,其中國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律有四部,即:選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。
這四部法律都是以1954年人民代表大會(huì)制度正式建立時(shí)制定的原有法律為基礎(chǔ),總結(jié)20多年來(lái)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)精神,著眼恢復(fù)受到“文革”嚴(yán)重破壞的人民代表大會(huì)制度并適應(yīng)新形勢(shì)、新要求對(duì)其加以完善,而重新修訂的。
第五和第六部法律,是刑法和刑事訴訟法。楊景宇介紹,這是兩部法典化的基本法律,起草工作原來(lái)就有一定的基礎(chǔ)。刑法草案1957年就有了第22稿,并曾提交一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議征求意見(jiàn)并授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)審議修改;1963年又有了第33稿,曾經(jīng)中央書(shū)記處、政治局常委和毛主席原則審閱過(guò)。當(dāng)時(shí)提出的刑法草案就是以第33稿為基礎(chǔ),總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),根據(jù)新情況、新問(wèn)題而擬訂的。
開(kāi)啟現(xiàn)代化企業(yè)制度
編輯:李敏杰
關(guān)鍵詞:立法 法律 改革 制定
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