人民政協(xié)網(wǎng)北京3月26日電 中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，尤其改革開放以來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)成就斐然，高質(zhì)量的立法功不可沒(méi)。今年2月25日，習(xí)近平主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要完善法治建設(shè)規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率，為推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定工作營(yíng)造良好法治環(huán)境。如何進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，助推法治中國(guó)建設(shè)，讓我們聽聽全國(guó)政協(xié)委員們?cè)趺凑f(shuō)？

“外商投資法是被保護(hù)主義污染的世界經(jīng)濟(jì)中的一股清流，這樣說(shuō)吧，40年以后，回過(guò)頭再看今天這段歷史，外商投資法將會(huì)是一個(gè)具有里程碑意義的事件?！闭劶巴馍掏顿Y法，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界政治與經(jīng)濟(jì)研究所研究員、所長(zhǎng)張宇燕如此評(píng)價(jià)。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)浩律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人呂紅兵說(shuō)，外商投資法亮點(diǎn)頻頻，其中第4條從法律層面上明確了國(guó)家對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，這是該法的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了由政府管理到社會(huì)治理、由政府導(dǎo)向到競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代服務(wù)型法治政府的管理模式，雖然該法有待完善之處，但仍不失為一部高質(zhì)量的法律。

2月25日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要完善法治建設(shè)規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若想固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)，離不了為之保駕護(hù)航的法律，而中國(guó)在從富起來(lái)向強(qiáng)起來(lái)邁進(jìn)的征途中，治國(guó)之重器須繼續(xù)強(qiáng)力亮劍。

良法善法就是好法

“早在古希臘，亞里士多德就提出了良法這一概念，即大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！比珖?guó)政協(xié)委員、陜西省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)鞏富文引經(jīng)據(jù)典地說(shuō)出了良法一詞的出處。“良法的反面是惡法，一部法律是否屬于良法，最基本的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否符合客觀規(guī)律、反映人民意志和意愿、以人民為中心?！?/p>

新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。

“立法猶如鑰匙，問(wèn)題猶如鎖”，說(shuō)起立法質(zhì)量，全國(guó)政協(xié)委員、民革中央常委、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建打了個(gè)鑰匙和鎖的比喻，也就是說(shuō)，“立法既要能滿足實(shí)踐的迫切需求，又要能真正解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題，不解決問(wèn)題的法猶如開不了鎖的鑰匙，毫無(wú)用處，更無(wú)從談起質(zhì)量?！倍遥⒎ㄒM量細(xì)化，能夠在實(shí)踐中操作起來(lái)不生歧義；既不能自相矛盾，還要避免外在沖突。

全國(guó)政協(xié)委員、北京天達(dá)共和律師事務(wù)所主任李大進(jìn)，是第十二屆全國(guó)人大代表，他參與過(guò)全國(guó)人大的很多立法工作，他表示：“在立法過(guò)程中，立法質(zhì)量的高低與立法前是否對(duì)涉及的方面、人員及領(lǐng)域有過(guò)扎實(shí)調(diào)研，是該法是否具有權(quán)威性及有效性的一個(gè)特別重要的方面。”

鞏富文也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)：“立法調(diào)研工作是立好法的一項(xiàng)基本功”。

“立法質(zhì)量首先體現(xiàn)在程序上，必須依照法定程序來(lái)推進(jìn)立法”，呂紅兵說(shuō)，程序如果錯(cuò)誤，立法質(zhì)量就無(wú)從談起。而在效果上，要有“牙齒”，要有擔(dān)當(dāng)，要能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要能保障人民群眾權(quán)利，要能助推法治中國(guó)的建設(shè)，要是“良法”而不是“惡法”。

科學(xué)立法不是張嘴就來(lái)

回望40年前改革開放之初，那時(shí)“我們的法律是太少了，成百個(gè)法律總要有的，這方面有很多工作要做，現(xiàn)在只是開端”，但如今，截至2018年10月，我國(guó)現(xiàn)行有效法律268部，行政法規(guī)757件，地方性法規(guī)1.2萬(wàn)多件，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善。

法治興，則國(guó)強(qiáng)。

湯維建表示，“如果說(shuō)新時(shí)代我國(guó)要從富起來(lái)向強(qiáng)起來(lái)邁進(jìn)，那么，立法工作也要與時(shí)俱進(jìn)，我們的法律體系已初步形成，但我們的法律不僅要‘立’起來(lái)，下一步更要‘強(qiáng)’起來(lái)”。

李大進(jìn)稱，“我們一再提到，立法過(guò)程中要講究科學(xué)立法，這是個(gè)大問(wèn)題，但科學(xué)立法不是張嘴就來(lái)的，科學(xué)立法怎么衡量，立法人員有沒(méi)有科學(xué)思維，誰(shuí)來(lái)解讀科學(xué)立法？要把這個(gè)事情弄清楚才行?！?/p>

呂紅兵說(shuō)，立法的一個(gè)重要原則是要罰責(zé)相當(dāng)，但當(dāng)前有的法律在這方面做得有些欠缺。“比如，近幾年，環(huán)境保護(hù)法規(guī)在環(huán)境治理方面取得了很大成效，功不可沒(méi)，但也要承認(rèn)法律責(zé)任章節(jié)相對(duì)較弱，對(duì)污染環(huán)境的人或單位的懲罰性不強(qiáng)，對(duì)治污主體的處罰力度上不夠。”當(dāng)前，打贏包括污染防治在內(nèi)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)環(huán)境保護(hù)法有著更高的要求，為此，此法的修訂已是迫在眉睫。

盡量網(wǎng)羅最專業(yè)人士參與立法

“關(guān)鍵在于要盡量網(wǎng)羅最專業(yè)的人士參與立法，盡可能早地將立法草案公之于眾，體現(xiàn)出立法的專業(yè)化、民主化?！睖S建表示。

李大進(jìn)說(shuō)，“由于我國(guó)是成文法國(guó)家，我們的立法更多考慮的是語(yǔ)言的周延性，而不是考慮其實(shí)操性。有時(shí)，一句話需要讓人反復(fù)地理解，甚至?xí)卸鄻踊睦斫?，之后，再一個(gè)一個(gè)地出臺(tái)司法解釋，這些問(wèn)題要逐步克服?！?/p>

“立法要講究科學(xué)，要有哲學(xué)思維，要符合客觀規(guī)律，要從客觀實(shí)際出發(fā)，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家現(xiàn)實(shí)的反映”，鞏富文舉例說(shuō)，比如，我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情是：最大的發(fā)展中國(guó)家、處在中國(guó)特色社會(huì)主義的初級(jí)階段、東西南北中發(fā)展不平衡，立法要遵循這個(gè)基本國(guó)情來(lái)制定，中國(guó)的法律必須立足于中國(guó)基本國(guó)情基礎(chǔ)之上。

要盡可能采用委托專家立法模式，讓專家深度參與立法，確保立法的科學(xué)含量，湯維建說(shuō)。與此觀點(diǎn)相適應(yīng)的，呂紅兵則認(rèn)為，可以采取委托第三方的立法模式，讓更加中立的第三方參與立法。無(wú)論是委托專家立法還是委托第三方立法，其宗旨都在于讓立法更科學(xué)、更接地氣，更符合和體現(xiàn)民意。

立法調(diào)研是民主立法的表現(xiàn)之一，鞏富文表示，民眾參與多少、參與多深很關(guān)鍵，如果只有讓公眾參與的愿望，或只作一般性號(hào)召，而無(wú)具體的保障措施程序，公眾參與就會(huì)成為空話或形式。因此，要拓展和創(chuàng)新社會(huì)公眾參與立法的途徑和方式，充分體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智?！斑@是當(dāng)前立法應(yīng)著力解決的短板?！?/p>

呂紅兵表示，提高立法質(zhì)量要處理好改革與立法的關(guān)系。在“將改革進(jìn)行到底”的大背景下，改革進(jìn)入深水區(qū)，有更多難啃的硬骨頭，因此，法律本身也適時(shí)變革，從而推進(jìn)改革、保障改革、引領(lǐng)改革。“科學(xué)立法、民主立法一直是立法人的追求，在堅(jiān)持民主立法方面我們還應(yīng)當(dāng)在避免立法行政化、部門化、地方化等方面進(jìn)一步努力?！眳渭t兵稱。

進(jìn)入信息化時(shí)代，立法技術(shù)也要與時(shí)俱進(jìn)，“可以將大數(shù)據(jù)運(yùn)用到立法之中，實(shí)行‘智能+立法’模式，使立法更為精準(zhǔn)和更具有針對(duì)性，更好地助推法治中國(guó)建設(shè)！”湯維建最后說(shuō)。（記者 徐艷紅）

“立法的科學(xué)性、民主性、專業(yè)性與時(shí)代性，決定立法質(zhì)量的高低?！痹跈z察系統(tǒng)工作多年的全國(guó)政協(xié)委員、民革上海市委會(huì)專職副主委王光賢說(shuō)。

“總體上看，這些年來(lái)立法質(zhì)量越來(lái)越高。民主立法的價(jià)值取得認(rèn)同、遵循和落實(shí)。隨著科技的進(jìn)步，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，聽取民意更廣泛、更高效?！蓖豕赓t表示，在整個(gè)立法過(guò)程中，國(guó)家堅(jiān)持民主立法的價(jià)值取向，增加了社會(huì)公眾參與度，使法律真正體現(xiàn)和表達(dá)公民的意志。

同時(shí)，立法機(jī)關(guān)在法律實(shí)施過(guò)程中越來(lái)越重視尊重法律權(quán)威。王光賢舉例說(shuō)，在遇到重大改革需要突破某些法律規(guī)定的限制時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)方式，暫停該法律在某地域的實(shí)施，既利于改革的推進(jìn)，確保重大改革于法有據(jù)，又尊重了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了立法質(zhì)量的提高。

“但是，立法的專業(yè)性是我們要進(jìn)一步努力的方向?！蓖豕赓t認(rèn)為，這就需要立法工作者具備必要的法律專業(yè)知識(shí)，包括立法原理、立法程序、立法技術(shù)等，以避免價(jià)值偏差、機(jī)械立法等問(wèn)題的出現(xiàn)。

近年來(lái)，立法工作者法律素養(yǎng)越來(lái)越高，但總體上與專業(yè)性的立法工作需要還存在一定的差距。王光賢建議，有必要對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和制度化定型，通過(guò)提高立法工作者的專業(yè)素質(zhì)，推動(dòng)立法質(zhì)量進(jìn)一步提升。（記者 白楊）

依法治國(guó)從有法可依開始，立法的質(zhì)量直接影響到法治水平，影響到國(guó)家的治理能力和治理體系。在全國(guó)政協(xié)委員、湖南啟元律師事務(wù)所首席合伙人袁愛(ài)平看來(lái)，一部高質(zhì)量的法律，能將人民的利益和意志得到很好的體現(xiàn)，為社會(huì)提供有效遵循的規(guī)范。為此，他建議，提高立法的質(zhì)量，讓法律“活”起來(lái)。

“良法是良治的前提，真正的法治社會(huì)的到來(lái)，有賴高質(zhì)量的立法，良法、善法，民眾才會(huì)自覺(jué)守法，才會(huì)真正成為活的法律?！痹瑦?ài)平認(rèn)為，提高質(zhì)量首先要做好立法規(guī)劃，組織學(xué)界、理論界盡早研究論證，形成立法框架。其次，要科學(xué)立法，做好立法調(diào)研，確保法律客觀反映所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的科學(xué)和現(xiàn)實(shí)需要。

同時(shí)，立法過(guò)程必須充分民主，社會(huì)各利益相關(guān)方充分表達(dá)各自的利益和意見，真正形成社會(huì)共識(shí)。廣泛聽證咨詢，邀請(qǐng)有關(guān)法律專家、技術(shù)專家在內(nèi)的相關(guān)專家參加，特別是涉科技、專業(yè)法律領(lǐng)域的專家，使法律反映有關(guān)領(lǐng)域的客觀規(guī)律、技術(shù)要求。

袁愛(ài)平建議，立法要堅(jiān)持公正、公開原則。避免部門立法，杜絕相關(guān)部門立足部門本位利益，將有關(guān)法律立成管理法，而較少考慮調(diào)整社會(huì)關(guān)系的權(quán)利義務(wù)關(guān)系行為規(guī)范要求的現(xiàn)象。充分考慮法律與上位法和相關(guān)法律之間的相互銜接，保證法律體系的和諧。立法草案經(jīng)過(guò)一定程序，初步成熟后須向全社會(huì)公開征求意見，廣納民意，集民智，反映廣大民眾的最大利益。（記者 劉洋）

“近幾年，我國(guó)制定的法律比較多，特別是涉及民生領(lǐng)域的，都是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展和改革開放需求的。”全國(guó)政協(xié)委員、湖北首義律師事務(wù)所主任謝文敏認(rèn)為這些年新制定的法律質(zhì)量普遍較高。

作為婦聯(lián)界別的委員，謝文敏特別關(guān)心立法中有關(guān)婦女兒童權(quán)益保障方面的內(nèi)容?！氨热?016年開始施行的反家庭暴力法中的‘人身安全保護(hù)令’制度，就是作為民事強(qiáng)制措施，保護(hù)了家庭暴力中受害人及其子女和特定親屬的人身安全。這就是高質(zhì)量立法的體現(xiàn)?！敝x文敏說(shuō)，今年的“兩高”報(bào)告中提到，反家庭暴力法中規(guī)定的人身安全保護(hù)令，在2018年由各地人民法院下發(fā)了1597件，這說(shuō)明其在全國(guó)各地的執(zhí)行也是比較好的?！傲⒎ǖ馁|(zhì)量如何，從它的執(zhí)行力度上就能體現(xiàn)出來(lái)?！?/p>

謝文敏表示，全國(guó)人大層面制定的法律質(zhì)量都比較高，但到了地方一級(jí)，就有些參差不齊?！暗胤搅⒎ǔ４嬖趶漠?dāng)?shù)乩娉霭l(fā)的情況，尤其是行政條例的制定，往往以部門利益為重，導(dǎo)致立法質(zhì)量難以保證。”謝文敏希望除立法法之外，全國(guó)人大能夠制定一個(gè)統(tǒng)一的地方立法標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)范，來(lái)幫助地方提高立法質(zhì)量。

謝文敏希望今后的立法，特別是地方政府立法前，一定要進(jìn)行充分調(diào)研，并邀請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行論證，從而保持立法的科學(xué)性、高質(zhì)量。（記者 奚冬琪）