城市人口格局發(fā)生重大轉(zhuǎn)變：由縮大擴(kuò)小到縮小擴(kuò)大

4月8日，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，有兩處備受世人關(guān)注：一是首次提出了“收縮型中小城市”的概念，要求“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”；二是進(jìn)一步放寬了大城市的落戶限制，并要求大幅增加超大特大城市的落戶規(guī)模，提出“在此前城區(qū)常住人口 100 萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口 100 萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口 300 萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶?！?/p>

這個(gè)變化釋放了一個(gè)重要信號(hào)——意味著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向?yàn)椤笆湛s中小城市，發(fā)展大城市”。這與過去我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向發(fā)生了根本性的改變。2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?，“加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。也就是說，過去城鎮(zhèn)化的基調(diào)是“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，加快發(fā)展中小城市”。而如今卻是“收縮中小城市，發(fā)展大城市”。我國城市人口分布格局從縮大擴(kuò)小到縮小擴(kuò)大的思路轉(zhuǎn)變具有重要意義，將深刻影響未來我國城市人口的分布。

為什么大城市可以持續(xù)擴(kuò)張？

最近幾年，我國一些城市出現(xiàn)了常住人口或戶籍人口的負(fù)增長，不少城市出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺，當(dāng)然更多的城市在邁向高質(zhì)量發(fā)展過程中出現(xiàn)了不同結(jié)構(gòu)的勞力需求，由此紛紛出臺(tái)“低門檻”乃至“零門檻”落戶政策，比如石家莊、長沙、鄭州、西安和渭南等等。這些城市戶籍制度的改革以及對(duì)人口的吸引形成了所謂的“城市人口的爭奪戰(zhàn)”。

全面取消落戶限制或者稱為“零門檻落戶政策”受益更多的是因歷史原因?qū)е率芙逃讲桓叩怯袆趧?dòng)技能或者想創(chuàng)業(yè)的人才。因?yàn)槭芙逃捷^高而且有勞動(dòng)技能的人才基本不需要靠零門檻落戶政策。零門檻落戶政策主要受益人群是受教育水平有限但有財(cái)富積累，也有在城市購房或者創(chuàng)業(yè)方面有一定的意愿。因此，全面取消落戶限制不僅僅在搶人，更是想留住人，留住人來城市創(chuàng)業(yè)，也就是說，大城市取消落戶限制可能帶來的經(jīng)濟(jì)效益更為顯而易見。

這次針對(duì)100-300萬的二類大城市取消落戶限制的影響更為廣泛。根據(jù)我國人口的城市分布，100萬以下的城市數(shù)量多但是人口規(guī)模并非城市主體，而城區(qū)人口100-300萬的城市人口規(guī)模卻是城市人口的主體，也就是說這次針對(duì)100萬-300萬的二類城市取消落戶限制將影響更大范圍的城市人口。從這個(gè)意義上來說，這次取消二類城市落戶限制影響范圍更大。很多城市或?qū)⒂?00-300萬的二類城市成為300-500萬的一類城市。這將為很多城市達(dá)到修建城市地鐵的人口規(guī)模最低門檻。這或?qū)⒁l(fā)城市新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

當(dāng)然，針對(duì)大城市全面取消落戶限制，我們也需要警惕大城市的戶籍分類歧視。很多城市的全面取消落戶限制實(shí)質(zhì)上是將原來的常住人口或者流動(dòng)人口放在一個(gè)公共戶口上。盡管這也算是落戶城市，但是公共戶籍在子女上學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面依然與非公共戶籍存在差異。取消落戶限制背后還有很多基本公共服務(wù)覆蓋和均等化的努力要做。

為什么中小城市率先收縮？

一方面，未來10年左右,我國即將迎來人口負(fù)增長,而目前很多中小城市已經(jīng)進(jìn)入了人口負(fù)增長。未來我國還會(huì)有更多的中小城市會(huì)進(jìn)入收縮型城市。由于中小城市屬于城鎮(zhèn)化體系的末端，靠人口回流等因素扭轉(zhuǎn)人口負(fù)增長幾乎不可能。即使考人口回流等因素扭轉(zhuǎn)了中小城市的人口負(fù)增長局面，在未來全國人口總量下降的情況下，意味著大城市人口減少更加明顯。相對(duì)于大城市收縮，中小城市瘦身更為輕便，成本可能更小。另一方面，相對(duì)于人口向中小城市分散布局，人口向大城市聚集更有利于基本公共服務(wù)資源的配置效率。因此，綜合而言，在人口負(fù)增長時(shí)代，相對(duì)于收縮大城市，收縮中小城市更加合理和科學(xué)。

當(dāng)務(wù)之急是中小城市如何收縮？國家發(fā)展改革委的文件首次提出了“收縮型中小城市”的概念，并明確了中小城市收縮的基本思路是“瘦身強(qiáng)體”，也就是說，中小城市不光要“瘦”，而且還需要“強(qiáng)”。

中小城市瘦身強(qiáng)體首先要求我們轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維。很多城市的政府官員難以接受一個(gè)城市被稱為收縮型城市，拒絕承認(rèn)城市人口在流失，甚至排斥做一個(gè)收縮型城市規(guī)劃。因?yàn)樗麄冮L期認(rèn)為，城市要發(fā)展，人口必須增加，人口減少是城市衰敗的表征，是負(fù)面業(yè)績，是不可接受的。而且城市規(guī)劃業(yè)界也習(xí)慣了做人口增量的總規(guī)，因?yàn)榭傄?guī)中預(yù)計(jì)的人口變動(dòng)直接決定了這個(gè)城市未來能做城市開發(fā)的土地資源。如果規(guī)劃公司在總規(guī)中預(yù)計(jì)人口減少，可能很難得到通過，甚至無法拿到規(guī)劃設(shè)計(jì)課題。因此，在人口負(fù)增長時(shí)代，我們要習(xí)慣做減量的城市規(guī)劃。

中小城市瘦身強(qiáng)體重點(diǎn)是要“強(qiáng)”，也就是說中小城市收縮不是萎縮、衰敗，而是收縮中要民富城強(qiáng)。不少學(xué)者會(huì)認(rèn)為，城市人口在減少，經(jīng)濟(jì)卻要增加，這是難以實(shí)現(xiàn)的城市發(fā)展悖論。其實(shí)，城市在收縮中增長并非不可能。我們看到很多人口負(fù)增長的國家和地區(qū)卻在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)的快速增長。城市也如此。關(guān)鍵是需要我們要深入研究中小城市如何在人口減少過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增加和城市繁榮，特別要總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

中小城市入“群”分工發(fā)展才能瘦身強(qiáng)大

中小城市收縮，而大城市持續(xù)擴(kuò)張，這是我國新型城鎮(zhèn)化在城市之間的人口再分配。這種分配符合城市發(fā)展的基本規(guī)律。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著人口和產(chǎn)業(yè)的聚集，會(huì)逐漸形成核心城市、中心城市、邊緣城市等城市體系。城市群是城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的客觀必然。目前我國已經(jīng)形成了京津冀、長江三角洲、粵港澳大灣區(qū)三個(gè)大城市群，此外，成渝、哈長、長江中游、北部灣、中原、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群正在規(guī)劃發(fā)展中。未來，對(duì)于很多中小城市而言，從產(chǎn)業(yè)和基本公共服務(wù)等各個(gè)方面積極融入到城市群中去，才是城市生存發(fā)展的王道。日本東京都市群的發(fā)展模式就是一個(gè)很好的國際案例。東京都市圈形成了“多核心、多圈層”的空間結(jié)構(gòu)和高度互補(bǔ)的功能布局，盡管東京都市圈中有些城市的人口在下降，但是東京都市圈的人口卻不斷聚集。

（作者系中國人口與發(fā)展研究中心副研究員）