中央生態(tài)環(huán)保督察步入提升綠色發(fā)展能力新階段

近年來，京津冀及周邊地區(qū)積極推進區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。圖為航拍植被良好的河北崇禮長城嶺。新華社發(fā)

環(huán)保執(zhí)法人員在天津霧霾期間對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進行檢查。新華社發(fā)

中央環(huán)保督察反饋整改意見后，湖南全面清理洞庭湖“抽水機”歐美黑楊。圖為湖南南洞庭湖自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)，工作人員在清理歐美黑楊。新華社發(fā)

【生態(tài)觀察】

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，明確：“中央實行生態(tài)環(huán)境保護督察制度，設(shè)立專職督察機構(gòu)，對省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)等組織開展生態(tài)環(huán)境保護督察?！?/p>

2016年1月，黨中央、國務(wù)院正式啟動中央環(huán)境保護督察。中央環(huán)境保護督察和2018年8月后更名的中央生態(tài)環(huán)境保護督察同屬生態(tài)環(huán)保的政治巡視和法治巡視。從成效來看，第一輪督察問責(zé)了1.8萬多人，解決了8萬多個人民群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題；第一批督察“回頭看”追責(zé)6219人，推動解決了3萬多個群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題，各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到顯著提升。總體上看，以《規(guī)定》的印發(fā)為標(biāo)志，我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐正發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

目前，中央生態(tài)環(huán)境保護督察正從以督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度和打擊生態(tài)環(huán)境違法為主要任務(wù)的階段，步入以強調(diào)增強生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)、提升綠色發(fā)展能力為主要任務(wù)的階段，其制度建設(shè)越來越健全，實施越來越深化，重要領(lǐng)域越來越得到各方面認可。

具體來講，面對建設(shè)新時代生態(tài)文明的目標(biāo)和任務(wù)，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施呈現(xiàn)出以下一些新特點：

從督察功能來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從注重生態(tài)環(huán)境保護向促進經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，推進了各地的高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過三年多的督察工作，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，經(jīng)濟質(zhì)量也得到一定提升。例如，在對“散亂污”企業(yè)的整治中，環(huán)境友好型企業(yè)得到更多發(fā)展空間，經(jīng)濟效益不斷提高?？梢哉f，中央生態(tài)環(huán)境保護督察解決了環(huán)保法律施行過軟的問題，促使環(huán)境保護真正進入“五位一體”大格局。此外，中央生態(tài)環(huán)境保護督察要求各地把握生態(tài)環(huán)境保護的工作節(jié)奏，嚴禁“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等“一刀切”的做法。這些措施，也有利于經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的長遠協(xié)調(diào)共進。

從督察事項來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從側(cè)重環(huán)境污染防治向生態(tài)保護和環(huán)境污染防治并重轉(zhuǎn)變。2016年至2017年，中央環(huán)境保護督察組通報的事項主要是環(huán)境污染，如水環(huán)境質(zhì)量和空氣質(zhì)量、污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染、區(qū)域性行業(yè)性環(huán)境污染、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場污染、城鎮(zhèn)垃圾處理、飲用水水源地保護等問題。2018年8月后，生態(tài)保護的內(nèi)容在督察反饋意見中的比重增大，生態(tài)破壞問題得到更多關(guān)注。

從督察模式來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從全面的督察向全面督察與重點督察相結(jié)合轉(zhuǎn)變。2016年至2017年開展的第一輪中央環(huán)境保護督察，目的之一是通過社會舉報、現(xiàn)場檢查、空中遙感、地面監(jiān)測等手段，發(fā)現(xiàn)、暴露歷史積累和現(xiàn)實存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，督察組反饋的內(nèi)容是全方位和多層次的。到了中央生態(tài)環(huán)境保護督察“回頭看”階段，督察的針對性有所加強，針對已發(fā)現(xiàn)問題的“點穴”式和“緊盯”式督察更多。緊盯關(guān)鍵問題，能夠促進地方補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2019年啟動的第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作，將圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅戰(zhàn)行動計劃和方案，采取針對性的督察，同時對重點國有企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境保護督察，以點帶面，提升所有企業(yè)在新時代的生態(tài)環(huán)保守法水平。

從督察方式來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從監(jiān)督式追責(zé)向監(jiān)督式追責(zé)和輔導(dǎo)性輔助并舉轉(zhuǎn)變。中央環(huán)境保護督察自啟動以來，發(fā)現(xiàn)了一大批生態(tài)環(huán)境問題，追責(zé)了一批領(lǐng)導(dǎo)干部，推動地方提高了生態(tài)環(huán)境保護的意識和責(zé)任感。但一些地方在督察后提出：一些生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生原因是地方能力建設(shè)滯后，科技和管理能力不足，地方發(fā)現(xiàn)不了問題，即使發(fā)現(xiàn)也難以解決。針對這一現(xiàn)象，從2017年10月起，原環(huán)境保護部派出隊伍下沉到京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，幫助當(dāng)?shù)刂贫ù髿馕廴究刂频摹耙皇幸徊摺?，受到地方的歡迎。

從督察重點來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從著重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結(jié)合轉(zhuǎn)變。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，表面看是企業(yè)的違法問題，但從深層次看則是地方政府的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題。2016年開始實施的中央環(huán)境保護督察，既指出各地的環(huán)保違法違規(guī)現(xiàn)象，也對各地污水處理設(shè)施建設(shè)的情況開展通報。區(qū)域污水處理設(shè)施的建設(shè)屬于提升守法能力的治本事項，可見，反饋意見不僅關(guān)注治標(biāo)，還考慮治本。在第一輪督察后，各地的污水處理設(shè)施建設(shè)進展普遍提速。到了中央生態(tài)環(huán)境保護督察“回頭看”階段，督察意見涉及的空間開發(fā)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局、垃圾收運和處理、淘汰“散亂污”企業(yè)等治本事項的比重有所增加，體現(xiàn)了治標(biāo)與治本并重。

從追責(zé)對象來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從主要追責(zé)基層官員向問責(zé)包括地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的各層級官員轉(zhuǎn)變。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，表面看是基層的執(zhí)法問題，實質(zhì)是地方黨委和政府的重視程度問題。2016年1月在河北試水的中央環(huán)境保護督察，問責(zé)的對象還主要是處以下官員，隨著中央對多位省級黨委原負責(zé)人的處理，被問責(zé)的干部級別整體提高。實踐證明，問責(zé)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和部門主要領(lǐng)導(dǎo)，對于倒逼地方各級黨委和政府層層傳導(dǎo)環(huán)保壓力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后的工藝和設(shè)備，解決“散亂污”問題，促進綠色發(fā)展，作用巨大。

從督察規(guī)范化來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察從專門的生態(tài)環(huán)境保護工作督察向全面的生態(tài)環(huán)境保護法治督察轉(zhuǎn)變。首先，與督察工作相關(guān)的法制建設(shè)得到加強。中央環(huán)境保護督察起步時主要的依據(jù)是《環(huán)境保護督察方案（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。隨后，中央結(jié)合實際中遇到的問題修改了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，發(fā)現(xiàn)和處理生態(tài)環(huán)境違紀違規(guī)問題的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)更加配套。在督察中，為了精準(zhǔn)問責(zé)，防止追責(zé)擴大化，相當(dāng)多的地方黨委和政府聯(lián)合出臺了生態(tài)環(huán)境保護的“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”權(quán)力清單文件。可見，以前由政府主要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任及政府部門中主要由環(huán)境保護部門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的局面得到明顯轉(zhuǎn)變。

從督察體制來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察正在得到其他機構(gòu)的巡視和督察工作的協(xié)同支持，督察的權(quán)威性得到進一步增強。2018年全國人大常委會開展了大氣污染防治法執(zhí)法檢查；2018年6月，自然資源部對幾起侵占農(nóng)地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件作出自然資源督察通報；2018年8月，自然資源部設(shè)立國家自然資源督察辦公室……這些督察和巡視對于配合中央生態(tài)環(huán)境保護督察的實施起到重要的促進和保障作用。

以上種種轉(zhuǎn)變表明，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度作為社會主義生態(tài)環(huán)境法治制度的重要內(nèi)容，其有效實施將會有利于2020年污染防治攻堅戰(zhàn)目標(biāo)的實現(xiàn)，并為2035年基本實現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)奠定堅實的基礎(chǔ)。

（作者：常紀文，系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）