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全國政協(xié)“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”雙周協(xié)商座談會報道
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“嘗”后需“補(bǔ)”——全國政協(xié)“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”雙周協(xié)商座談會綜述
黨的十八大以來,國家對健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出了一系列重要決策部署,十九屆四中全會進(jìn)一步要求落實生態(tài)補(bǔ)償制度。各地認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署,創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實踐模式,積極探索綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。全國20個省份實施了流域水環(huán)境質(zhì)量獎補(bǔ)機(jī)制,近10個省份出臺了大氣環(huán)境質(zhì)量獎補(bǔ)政策,近10個省份逐步擴(kuò)大補(bǔ)償內(nèi)容。皖、浙兩省更是歷經(jīng)7年的實踐和探索,形成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步J健薄?/p>
隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不斷深入推進(jìn),相關(guān)法制建設(shè)滯后、補(bǔ)償指標(biāo)體系不健全不科學(xué)、市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立難、建立后運轉(zhuǎn)不良、分頭管理分散補(bǔ)償現(xiàn)象突出等一系列問題也不斷顯現(xiàn)。2019年5月,全國政協(xié)副主席、民盟中央常務(wù)副主席陳曉光率民盟中央調(diào)研組赴寧夏、四川開展“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”專題調(diào)研,全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會組成“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”專題調(diào)研組,由全國政協(xié)副主席李斌帶隊,赴皖浙兩省對新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(2012年由全國政協(xié)推動建立)總體情況、補(bǔ)償機(jī)制具體實施情況進(jìn)行民主監(jiān)督性調(diào)研,試圖由“點”代“面”,真實還原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的困難與問題。
在調(diào)研的基礎(chǔ)上,民盟中央和全國政協(xié)人資環(huán)委又于12月5日聯(lián)合承辦全國政協(xié)“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題和建議”雙周協(xié)商座談會,組織部分全國政協(xié)委員、專家和國家部委相關(guān)負(fù)責(zé)人深入研討,互動交流,為尚在嘗試和探索中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“查缺補(bǔ)漏”、“把脈問診”。
補(bǔ)償什么?如何補(bǔ)償?———向制度體系要答案
生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域整體性、時空連續(xù)性、資源公共性和經(jīng)濟(jì)價值性,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是按照“誰受益、誰付費,誰保護(hù)、誰受償”的原則,將保護(hù)成本以及為保護(hù)而放棄的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會成本補(bǔ)償給保護(hù)主體。
“話是這么說,但‘環(huán)境賬’、‘經(jīng)濟(jì)賬’可不是那么容易算清的,不然也不會出現(xiàn)那么多生態(tài)補(bǔ)償各方因出資比例、資金分配比例無法達(dá)成共識而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。出現(xiàn)這些問題不僅是因為我國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估等支撐不足,更反映出我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制建設(shè)相對滯后?!比珖?/p>
政協(xié)委員、安徽省政協(xié)主席、黨組書記張昌爾發(fā)言直指生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法問題。
“的確,目前我國對生態(tài)補(bǔ)償各相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)缺乏法律規(guī)范。作為市場交易主體的生態(tài)服務(wù)提供者和受益者的范圍和責(zé)任、權(quán)益、義務(wù)等難以確定,導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)的責(zé)權(quán)利難以真正落實?!渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》2010年就列入立法計劃了,但到現(xiàn)在還未出臺。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺少專項的法律法規(guī)支撐,將影響可持續(xù)發(fā)展。”全國政協(xié)副秘書長、民盟中央專職副主席張道宏表示。
“應(yīng)從法律層面明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆傻匚?、法理依?jù)、內(nèi)涵范圍,在補(bǔ)償原則、責(zé)任主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、激勵、監(jiān)管和權(quán)利義務(wù)等各方面做出系統(tǒng)性規(guī)定和剛性約束,為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供法治保障。”全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、九三學(xué)社中央專職副主席兼秘書長印紅說。
在此基礎(chǔ)上,她還提出加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)研究,科學(xué)完善補(bǔ)償指標(biāo)體系,在制度層面上有針對性地分別制定國家和地方性生態(tài)補(bǔ)償制度,分領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實施制度等,逐步形成國家統(tǒng)籌、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、行之有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。
全國政協(xié)委員、新疆誠和誠法律事務(wù)所主任潘曉燕認(rèn)為,除了補(bǔ)上法律法規(guī)的缺失環(huán)節(jié),現(xiàn)有的制度和規(guī)定對生態(tài)環(huán)境破壞的懲罰力度過輕也應(yīng)引起重視。“應(yīng)進(jìn)一步明確區(qū)分森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地的監(jiān)管主體,加重在生態(tài)修復(fù)上的賠償?!?/p>
這一觀點得到了全國政協(xié)常委、九三學(xué)社中央副主席、生態(tài)環(huán)境部副部長黃潤秋的認(rèn)同。
“我國是有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的,這項制度的實行可以使受損的公眾環(huán)境利益得到有效的補(bǔ)償??商剿鲗⑸鷳B(tài)環(huán)境損害賠償資金用于生態(tài)綜合補(bǔ)償,對生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)、上繳國庫納入預(yù)算管理的賠償資金,可用于補(bǔ)償生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù),或用于補(bǔ)償有關(guān)地方處理歷史遺留環(huán)境問題?!秉S潤秋表示。
誰來補(bǔ)償?補(bǔ)償多少?——呼喚多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
座談會上,委員和專家們對于生態(tài)補(bǔ)償資金的投入不足問題反映強(qiáng)烈。
全國政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟副盟長張利文關(guān)注的是自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策。她表示,現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策落實到自然保護(hù)區(qū)的比例嚴(yán)重不足,各地自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策落實主要依靠申請項目和公益林補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)獎等部門政策,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。
全國政協(xié)常委、黑龍江省政協(xié)副主席、民盟黑龍江省主委趙雨森反映了森林生態(tài)補(bǔ)償模式的單一問題?!澳壳?,我國絕大部分的森林生態(tài)補(bǔ)償項目都是政府公共財政補(bǔ)償,林業(yè)碳匯交易、水資源交易等市場化補(bǔ)償模式并沒有得到充分運用和發(fā)展,給中央財政和地方財政帶來難以想象的壓力,很難長期保持住合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?!?/p>
全國政協(xié)常委、四川省政協(xié)副主席、民盟四川省主委趙振銑主張完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制,增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償力度。全國政協(xié)委員、青海省政協(xié)副主席、九三學(xué)社青海省主委杜德志則大力呼吁建立多渠道多元化的資金投入體系,解決三江源退化草地治理和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償問題。
“補(bǔ)償資金主要來源于財政,市場化和社會化參與程度不高必然導(dǎo)致資金總量不足。”黃潤秋直言。
“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不能僅依賴中央和地方政府財政撥款投入,而是應(yīng)構(gòu)建以企業(yè)為主體、以市場為樞紐,以專業(yè)化為平臺的多元化補(bǔ)償市場機(jī)制。”作為在長江生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮了骨干主力作用的三峽集團(tuán)有限公司的原黨組書記、董事長,全國政協(xié)常委盧純總結(jié)實踐經(jīng)驗,建議政府將優(yōu)質(zhì)資源向產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)配置集中,發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)引領(lǐng)標(biāo)桿作用,實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)專業(yè)化實施、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作。
張道宏提出以政府調(diào)控為主、市場化運作為輔,逐步形成政府規(guī)制主導(dǎo)下的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。“考慮實現(xiàn)三點核心內(nèi)容:政府制定相應(yīng)的市場規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管和懲罰,通過市場化手段提高政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償效率,避免政府對社會力量的擠出效應(yīng)?!?/p>
他建議,借鑒國際“生態(tài)銀行”實踐模式,建立儲備交易和政策性銀行、商業(yè)銀行、投資基金相輔相成的多元化“生態(tài)銀行”體系。同時,建立生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品的交易平臺,完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易市場。
“在生態(tài)地區(qū)尤其應(yīng)該建立國家級生態(tài)產(chǎn)品交易市場,實行生態(tài)產(chǎn)品提供者賦權(quán)、消費者付費制度,允許生態(tài)產(chǎn)品與用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等發(fā)展權(quán)配額進(jìn)行兌換,鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)首先向生態(tài)地區(qū)購買發(fā)展權(quán)配額?!比珖f(xié)委員、浙江麗水市中醫(yī)醫(yī)院院長雷后興說。
“多個渠道引水、一個龍頭用水”———長效協(xié)調(diào)機(jī)制必不可少
在張昌爾看來,建立完善的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制,理順各方生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系,破解生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償整體性與管轄權(quán)分割的矛盾,形成誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰賠償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局,是推動生態(tài)補(bǔ)償工作取得新進(jìn)展的關(guān)鍵所在。
“這是因為,在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償過程中,受行政區(qū)劃影響,加之各方利益訴求不同,在補(bǔ)償?shù)目己酥笜?biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方式等方面,很難達(dá)成一致意見。尤其是省際之間的生態(tài)補(bǔ)償,如缺少中央層面的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和資金支持,協(xié)調(diào)難度就更大?!?/p>
他建議在國家層面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)組織,統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)政策,明確相關(guān)部門職責(zé),整合生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有資金資源。省際之間也要分級建立聯(lián)動組織保障體系,搭建常態(tài)化溝通平臺。
黃潤秋對建立和完善省級綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制十分關(guān)注。“應(yīng)建立省級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制,研究解決重大問題,抓好部門協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實。牽頭部門負(fù)責(zé)方案和規(guī)劃制定、資金整合和分配、效益評估等,各相關(guān)部門做好規(guī)劃落實,提供指標(biāo)監(jiān)測數(shù)據(jù),并就各自負(fù)責(zé)領(lǐng)域的專項與綜合補(bǔ)償資金分配比例提出建議?!?/p>
他還提出了各生態(tài)領(lǐng)域補(bǔ)償資金的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌問題?!耙y(tǒng)籌整合森林、草原、濕地等生態(tài)保護(hù)資金,水、氣、土等不同要素的污染防治專項資金,制定資金統(tǒng)籌使用辦法,重點解決資金多頭管理、投入分散、重復(fù)投入等突出問題?!秉S潤秋表示。
生態(tài)補(bǔ)償效益評估結(jié)果與生態(tài)文明績效評價考核之間的協(xié)調(diào)對接問題是生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任、研究員劉桂環(huán)關(guān)注的重點。在她看來,如果這兩者不能實現(xiàn)直接掛鉤,評估結(jié)果就只能是“軟約束”而不是“硬約束”。
“建議健全生態(tài)補(bǔ)償效益評估的部際聯(lián)動機(jī)制,實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償效益評估數(shù)據(jù)收集、平臺建設(shè)以及評估監(jiān)管的無縫銜接,加快實現(xiàn)有關(guān)部委在生態(tài)補(bǔ)償效益評估中的數(shù)據(jù)信息共享。”劉桂環(huán)還提出,完善和厘清各部門在生態(tài)補(bǔ)償效益評估中的職責(zé),確保評估各個環(huán)節(jié)不缺項漏項。
“一定要發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用,保持政策的連貫性和穩(wěn)定性,建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制,體現(xiàn)國家對全民所有公共產(chǎn)品的保護(hù)?!庇〖t表示。
編輯:李澤杰
關(guān)鍵詞:補(bǔ)償 生態(tài) 機(jī)制 保護(hù)