作者：西南政法大學(xué) 吳太軒　楊心雨

近年來，公民個人信息泄露問題嚴(yán)重，針對侵犯個人信息的行為，可以通過刑法進(jìn)行規(guī)制，然而這種方式存在一定局限性。侵犯公民個人信息犯罪案件中有相當(dāng)一部分是員工利用職務(wù)便利或因業(yè)務(wù)需要而實(shí)施，有的用人單位對此知情但出于利益考慮而默許，由于犯罪行為并非用人單位直接實(shí)施，因此難以適用刑法關(guān)于侵犯公民個人信息罪的規(guī)定對用人單位進(jìn)行規(guī)制。而行政機(jī)關(guān)往往由于涉案當(dāng)事人多、證據(jù)難以調(diào)查等因素怠于查處此類行為。2017年行政訴訟法確立的行政公益訴訟制度為督促用人單位和行政部門加強(qiáng)個人信息保護(hù)帶來了契機(jī)。

2019年7月，某檢察院在審查某房產(chǎn)中介公司的銷售人員侵犯公民個人信息的案件中發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)公司對此事知情卻并沒有采取措施干涉、阻止。根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，經(jīng)營者有防止消費(fèi)者個人信息泄露、丟失的義務(wù)。然而在該銷售人員被法院判處刑罰后，房產(chǎn)公司卻并未因此受到行政處罰。于是，該地檢察院啟動了行政公益訴訟程序，向市場監(jiān)管局發(fā)出了檢察建議。對此，筆者認(rèn)為，將行政公益訴訟適用于公民個人信息保護(hù)領(lǐng)域不僅能夠彌補(bǔ)刑法規(guī)制的局限性，同時還能督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)、用人單位主動履行監(jiān)管職責(zé)，從源頭上預(yù)防公民個人信息泄露。然而，行政訴訟法僅規(guī)定了行政公益訴訟適用于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。其受案范圍的局限問題近兩年頗具爭議，主張擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍的聲音越來越強(qiáng)烈。為完善這一制度，并將其更好地適用于個人信息安全維護(hù)這一領(lǐng)域，特提出以下建議。

擴(kuò)張解釋行政公益訴訟的范圍。行政公益訴訟是為了國家和社會公共利益而設(shè)，根據(jù)這一立法目的，不應(yīng)當(dāng)將行政訴訟法對行政公益訴訟案件范圍的規(guī)定理解為列舉排斥型規(guī)定，法條中對案件范圍列舉后的“等”字應(yīng)當(dāng)視具體情況靈活把握。

首先，可以通過出臺司法解釋、工作規(guī)定等方式，直接對行政公益訴訟范圍進(jìn)行擴(kuò)張解釋，并且針對擴(kuò)張領(lǐng)域內(nèi)何種條件下才能啟動行政公益訴訟程序作出進(jìn)一步說明。

其次，最高法、最高檢還可以通過發(fā)布典型案例、指導(dǎo)案例的形式間接認(rèn)可行政公益訴訟在個人信息保護(hù)及其他領(lǐng)域的合理適用。

充分利用訴前程序及時解決問題。在前述案例中，檢察院通過行政公益訴訟的訴前檢察建議，督促市場監(jiān)管部門查處了放任業(yè)主信息泄露的房產(chǎn)中介公司，使該違法行為在進(jìn)入行政公益訴訟審判程序之前就被及時遏制。未來如何更充分、高效地發(fā)揮訴前程序的作用，有兩個方面還可以再完善。

一方面，要規(guī)定啟動程序前應(yīng)充分論證，提高檢察建議的科學(xué)性、民主性。比如，2018年5月，某地通信管理部門以“騷擾電話”定義不明為由不積極對該區(qū)推銷電話擾民的情況進(jìn)行查處。對于“騷擾電話”是否屬于侵害公共利益的行為，是否屬于公益訴訟的范圍，當(dāng)?shù)貦z察院邀請多位法學(xué)專家進(jìn)行專題研討和論證，并成立專案組進(jìn)行調(diào)查，后于2018年7月向當(dāng)?shù)赝ㄐ殴芾砭职l(fā)出了檢察建議。

另一方面，要完善線索移送機(jī)制，提高檢察建議落實(shí)效率。在刑事訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)之間的線索移送規(guī)定已較完善，但在行政公益訴訟這個新生領(lǐng)域，相關(guān)的具體規(guī)定尚未出臺。大規(guī)模、嚴(yán)重的侵犯公民個人信息的案件往往是由檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行公訴審查時先掌握相關(guān)證據(jù)，而且這些證據(jù)大多由偵查機(jī)關(guān)取得，因此較為充分確鑿。行政部門收到檢察建議進(jìn)行查處時相應(yīng)證據(jù)也必不可少，若檢察機(jī)關(guān)能將其已掌握的證據(jù)直接移交相關(guān)行政部門，將提高其整改效率，同時也將提高檢察建議的落實(shí)效率。

采取措施提高檢察建議的實(shí)效性。首先，在制作檢察建議書時，應(yīng)確保所提建議具體可行。檢察建議的內(nèi)容對于行政機(jī)關(guān)的整改效果具有重要意義，檢察建議如果不具體、不實(shí)際，行政機(jī)關(guān)很難據(jù)其進(jìn)行整改，這會直接影響檢察建議的實(shí)效。其次，檢察院收到行政機(jī)關(guān)書面回復(fù)后仍要回頭查看，監(jiān)督落實(shí)情況。最高法、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。但是，要落實(shí)行政機(jī)關(guān)的履責(zé)情況，僅有其書面回復(fù)顯然是不夠的。如上文“騷擾電話”整治公益訴訟案中，通信管理部門作出回復(fù)以后，檢察院仍再次委托第三方機(jī)構(gòu)對騷擾電話治理情況進(jìn)行了社會調(diào)查，檢驗(yàn)其成效。

維護(hù)個人信息安全已經(jīng)刻不容緩，而行政公益訴訟作為維護(hù)國家和公共利益的重要制度，理應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有作用。通過擴(kuò)大行政公益訴訟的適用范圍、完善配套機(jī)制和提高實(shí)效性，可以推動行政公益訴訟在更廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮更充分的作用。