作者：安徽省合肥工業(yè)大學文法學院 汪永福，中共安徽省委黨校（安徽行政學院） 谷亞晴

為貫徹落實習近平總書記重要講話精神和黨中央、國務院戰(zhàn)略部署，2019年5月，中共中央政治局召開會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，12月正式印發(fā)，強化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治是其中重要內(nèi)容。

公共事務跨區(qū)域治理漸趨常態(tài)化，在地方政府間開展行政協(xié)同非常必要。筆者認為，府際協(xié)作可以促進長三角生態(tài)一體化保護，而法治化是長三角生態(tài)一體化保護府際協(xié)作的保障。

長三角生態(tài)保護補償府際協(xié)作中存在的問題

從區(qū)域?qū)用鎭砜?，長三角不同地區(qū)的綠色生產(chǎn)效率有著較大差別，并且同一區(qū)域在不同生態(tài)保護方面也存在著差異。從當前生態(tài)保護補償資金收支結構來看，不僅尚未覆蓋流域上游區(qū)域生態(tài)保護的直接支出，而且缺乏對流域上游發(fā)展機會成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務價值等要素的補償。從生態(tài)保護補償資金支出方向來看，雖然包括了“生態(tài)保護、生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整”等內(nèi)容，但地方在實施過程中主要還是側重對水環(huán)境治理的投入。

就我國現(xiàn)有促進生態(tài)一體化保護方式而言，長三角尚未形成體系化的府際協(xié)作關系，生態(tài)保護補償分散在不同類型的生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范中。例如，涉及“水”的補償，具體內(nèi)容包括水環(huán)境補償、水資源補償、水生態(tài)補償?shù)?，導致流域生態(tài)補償分散于水環(huán)境、水資源以及水生態(tài)等不同領域，不僅模糊了水生態(tài)補償與水環(huán)境治理、水資源保護的邊界，而且制約了水生態(tài)補償功能的有效發(fā)揮。長三角生態(tài)保護補償機制的運行主要依靠自上而下的規(guī)范性文件驅(qū)動，不僅容易產(chǎn)生上下級政府委托代理關系的異化，而且地方存在“各自為政”的利益藩籬，易導致生態(tài)保護政策制定與執(zhí)行碎片化。

此外，不論是縱向的府際關系，還是橫向的府際協(xié)作關系，均呈現(xiàn)政策性和合約性的特點，導致府際協(xié)作關系的非正式化。一是地方通過府際協(xié)議實施的生態(tài)補償呈現(xiàn)“項目化”的特點。目前長三角生態(tài)保護補償主要是以具有一定時效性的生態(tài)補償協(xié)議為載體，期限一般為3年左右，一旦生態(tài)補償協(xié)議到期，也意味著流域生態(tài)補償?shù)慕Y束。換言之，雖然協(xié)議化的生態(tài)補償具有一定的靈活性，但卻處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，與流域生態(tài)保護治理的長期性不相適應。

二是長三角生態(tài)保護補償處于政策性規(guī)范文件規(guī)制的狀態(tài)，政策性規(guī)范文件引導著流域生態(tài)補償?shù)木唧w實施，欠缺法律制度的約束力，而且缺乏持續(xù)性。

以法治化保障長三角生態(tài)保護補償府際協(xié)作的建議

第一，長三角生態(tài)保護補償府際協(xié)作的一般性立法。一般性立法存在兩種選擇，第一種選擇是進行綜合性生態(tài)保護補償?shù)囊话阈粤⒎?，并將水生態(tài)補償作為綜合生態(tài)補償?shù)囊徊糠?。無論是從立法的成本效率還是從生態(tài)系統(tǒng)整體性上考慮，不失為一種可行的做法。但是，綜合生態(tài)補償立法所追求的規(guī)范性、一體化卻不能回避水、空氣等不同領域生態(tài)保護補償之間存在的差異性。綜合立法的最大挑戰(zhàn)就是需要不斷找尋不同領域生態(tài)補償之間的共性和個性，從而完成生態(tài)補償一般規(guī)則的建構。

第二種選擇是水生態(tài)補償?shù)囊话阈粤⒎?，較綜合生態(tài)補償立法模式而言，水生態(tài)補償?shù)囊话阈粤⒎ú粌H避免水、空氣等不同自然要素之間的差異，立法技術難度更低，而且水流域生態(tài)補償已經(jīng)形成了成熟的制度和廣泛的實踐。因此，水生態(tài)補償?shù)囊话阈粤⒎ň哂须A段性的可行性，據(jù)此可以在水生態(tài)補償一般性立法中明確補償?shù)幕驹瓌t、補償主體、補償客體等核心內(nèi)容。

第二，長三角生態(tài)保護補償府際協(xié)作的跨區(qū)域協(xié)商性立法。區(qū)域合作的基礎和啟動在于跨區(qū)域合作的議題需符合地方事權范圍，并且針對這一地方性公共事務，通過開展跨區(qū)域合作的形式進行治理。長三角生態(tài)保護補償不僅屬于跨區(qū)域的地方公共事務，而且需要地方政府予以具體實施。與地方性立法相比，跨區(qū)域合作立法的邏輯前提是以現(xiàn)有的立法體制為基礎，即需要遵守《憲法》《立法法》關于地方立法權限的基本規(guī)定。當前不同區(qū)域開展了多種形式的協(xié)作立法，如京津冀三省對于需三地共同立法的事項，由京津冀人大立法工作聯(lián)席會議通過后，分別提交各自的人大常委會主任會議研究，經(jīng)主任會議批準后施行。因而，區(qū)域協(xié)同立法的關鍵點在于技術性協(xié)同，即建立各方常態(tài)的、全方位的協(xié)同立法機制，避免“各自為政”。

第三，長三角生態(tài)保護補償府際協(xié)作的地方具體性立法。雖然府際協(xié)議為長三角生態(tài)保護補償提供了一種制度選擇，但其并不屬于我國正式的法律規(guī)范體系，缺乏法律約束力。基于區(qū)域合作的急迫性，亟須建立區(qū)域合作的硬法規(guī)范體系，區(qū)域合作法應當保持外在結構的邏輯自洽。鑒于此，在法政策學的雙重視角之下，著眼于法的工具性、合目的性以審視法律如何實現(xiàn)政策目標；立足于政策的正當性、合法性和可行性以檢視府際合作協(xié)議是否適合轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，即地方在中央一般性立法和跨區(qū)域協(xié)商性立法的框架下，進行地方具體性的轉(zhuǎn)換性立法。長三角三省一市可以針對流域保護地區(qū)和受益地區(qū)進行單獨立法，如制定專門的《生態(tài)保護補償條例》，對生態(tài)補償?shù)臉藴省⑸鷳B(tài)補償資金的支用方向進行明確規(guī)定。