“黑戶”背后的社會管理之弊

　　半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在人口流動日益加速的現(xiàn)代社會，主要因違法生育而形成的龐大“黑戶”群體已經(jīng)產(chǎn)生了跨區(qū)域的影響，這些影響隨著代際傳遞而逐步加深，成為社會管理中的盲區(qū)和難點。而戶籍管理與計生管理“搭車”，則是“黑戶”問題長期難以解決的最大根源。

　　“黑戶”問題已構(gòu)成社會管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　“我們查戶口的時候，他們往往會以各種理由回避。”從事計生工作15年的安徽省合肥市蜀山區(qū)人口計生局城市流動人口科科長程平說，“黑戶”人群對計生、公安等部門查戶口的情況非常敏感，他們一般都不會主動承認(rèn)自己是沒有戶口的，而是會以“忘記帶了”、“過兩天找給你”、“現(xiàn)在忙不方便”等各種理由回避。如果查的次數(shù)多了，他們可能就會干脆搬家換一個地方租房，這樣就完全消失不見了。“黑戶”的存在，給城市流動人口管理帶來極大的挑戰(zhàn)。除非“黑戶”人群的原所在地計生部門發(fā)函，否則城市計生部門很難掌握“黑戶”人群的信息和動態(tài)。

　　戶籍制度的一大功能是掌握準(zhǔn)確的人口信息，為宏觀決策提供參考。中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授陸益龍、北京隆安(濟南)律師事務(wù)所律師周雷等專家認(rèn)為，人口底數(shù)不清，不僅影響高層決策，也會給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響。山東省多位基層民警表示，一般情況下，民警對轄區(qū)內(nèi)的“黑戶”有一定的掌控，一旦這些人離開所屬轄區(qū)，其他地區(qū)和部門無法確定“黑戶”的準(zhǔn)確身份，將面臨不能及時應(yīng)對的管理困惑，潛藏巨大治安隱患。

　　湖北襄陽市衛(wèi)計委的一名科長認(rèn)為，“黑戶”群體的大量存在是一個很嚴(yán)重的社會問題，但國家層面仍沒有哪個部門去認(rèn)真地研究解決這個問題。“黑戶”長期享受不到公民的基本權(quán)利和待遇，這無異于把他們推向了社會的對立面。

　　“‘黑戶’是不折不扣的弱勢群體。”陸益龍說，現(xiàn)實中的“黑戶”多數(shù)來自違反計劃生育政策出生的人口，而包括受教育權(quán)在內(nèi)的各項公民基本權(quán)利、福利待遇實際上都是以戶籍為前提的。由于戶口與權(quán)益密切相關(guān)，“黑戶”在社會資源的獲取方面就處在最底層，這無疑會進一步加劇社會分化和社會不公。近年來，社會上發(fā)生多起“黑戶”孩子因無學(xué)籍參加考試、不能繼續(xù)讀書而導(dǎo)致的悲劇，甚至有的孩子選擇跳樓自殺。這些都為治理“黑戶”問題敲響了警鐘。

　　長期從事青少年維權(quán)工作的北京青少年法律援助中心律師趙輝認(rèn)為，“黑戶”中的孩子是無辜的受害者。“孩子的受教育也是不可逆的過程，政府應(yīng)先解決這些孩子的戶口問題。”

　　戶籍與計生“搭車?yán)?rdquo;是解決“黑戶”問題最大障礙

　　半月談記者調(diào)研了解到，總體上，“黑戶”的存在有其特定的歷史背景，具體原因也多種多樣。上海市公安局人口管理辦公室副主任張展宇介紹，在過去的一段歷史時期，我國戶籍管理制度并不是很嚴(yán)格和規(guī)范，戶口在社會活動中的重要性沒有充分彰顯，管理部門也沒有充分開展相關(guān)宣傳工作，致使部分群眾對戶籍問題不重視，只有在急用時才“病急亂投醫(yī)”，結(jié)果導(dǎo)致戶籍缺失。

　　復(fù)旦大學(xué)社政學(xué)院教授任遠(yuǎn)說，有的人為了規(guī)避高額社會撫養(yǎng)費(俗稱“超生罰款”)，故意隱藏子女以換取再生育條件。此外，由于落戶程序繁瑣，一些群眾對辦理入戶登記望而卻步。依靠社區(qū)、居委會、派出所等單薄人力，挨家挨戶上門詢問登記，也可能存在人口統(tǒng)計方面的疏漏、錯誤或更新不及時等狀況。

　　然而，在基層管理實踐中，戶籍管理與計生政策“搭車?yán)?rdquo;，是造成“黑戶”問題的最大根源，也是當(dāng)前解決“黑戶”問題、理順人口管理體制的最主要障礙。湖北省襄陽市衛(wèi)計委的一名基層干部介紹，繳納社會撫養(yǎng)費與戶口掛鉤并沒有法規(guī)政策上的明文規(guī)定，在實際工作中，對不繳納社會撫養(yǎng)費的違法生育人員，計生部門可向法院申請強制執(zhí)行，但效果不理想。所以，很多地方將兩者掛鉤成了一個慣例，這客觀上把一些超生孩子推進了“黑戶”群體。

　　“每年上級公安機關(guān)都給我們派出所下發(fā)通知，禁止派出所登記戶籍時要求提供計生證明的做法，但幾乎都沒有生效過。”安徽省一名基層公安干警透露，屢禁不止的原因主要有兩方面：一是因為計生部門能給予基層公安機關(guān)很多實實在在的經(jīng)濟上的好處，比如幫助派出所民警改善辦公環(huán)境、裝空調(diào)、超生罰款按照一定比例返還給派出所等。二是因為計生工作屬于一票否決制，地方黨委政府擔(dān)心計生工作沒有強制抓手，不容易完成，就默許計生、公安兩個部門加強溝通協(xié)作，對這種做法不批評也不表揚，因此兩部門之間自然就形成了“默契”。

　　“用戶口來控制生育，是造成‘黑戶’的重要原因之一。”陸益龍等專家指出，戶籍制度的本義是居住地登記制度，作為一種社會管理手段，在任何時候、任何國家都有其存在的必要。然而，現(xiàn)實中我國戶籍管理由于功能區(qū)分模糊，基層有關(guān)部門將其作為與計劃生育相捆綁的懲戒措施，有違戶籍制度本義。

　　值得關(guān)注的是，今年2月，山東省實行了新生兒戶籍辦理新政，提出決不允許造成“黑人”、“黑戶”；4月1日，江西省南昌市執(zhí)行新生嬰兒憑《出生醫(yī)學(xué)證明》辦理落戶的新政，這些舉措引起巨大轟動，一些“黑戶”家庭甚至發(fā)起了“我要去南昌”的政策建議活動。

　　“計生和公安之間配合執(zhí)法是特殊歷史時期下形成的‘程序’，這種方式實施之初，在社會治理尤其是落實人口政策方面，有一定的現(xiàn)實意義。但隨著時代發(fā)展，老一套的土政策已經(jīng)有違社會法治進程。一些地方果斷將新生兒戶口登記與征收社會撫養(yǎng)費拆分，是戶籍制度改革的一大進步。”中國行政法學(xué)會理事、復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣認(rèn)為，新舉措體現(xiàn)了“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”的現(xiàn)代國家治理理念，為妥善解決“黑戶”問題帶來了曙光。(記者 程士華 袁志國 司鷥 俞菀 周蕊 吳書光 高皓亮 吳鍾昊)