終結(jié)“黑戶”歷史當(dāng)依靠法治思維

　　1300多萬“黑戶”浮出水面，成為數(shù)十年來中國人口政策和社會治理實踐中不容忽視的“問題人群”。追尋其歷史背景，各級政府在貫徹落實計劃生育基本國策的過程中，在人口數(shù)量控制領(lǐng)域取得了卓越成就，但一些制度設(shè)計的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法也積聚了難以面對卻無法回避的社會矛盾。終結(jié)“黑戶”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強人文關(guān)懷，依靠法治思維。

　　將戶口登記與計生政策捆綁并不合法

　　專家指出，人口與計劃生育法第41條規(guī)定，對違反該法生育子女的公民予以征收社會撫養(yǎng)費的處罰。但該法并未對公民違法生育的子女規(guī)定不上戶口、不予以入學(xué)的處罰內(nèi)容。根據(jù)國籍法和戶口登記條例，父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。戶口登記機關(guān)應(yīng)該對出生的中國公民予以登記，無附加條件。1988年，原國家計生委、公安部也聯(lián)合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁。

　　然而，計劃生育政策和戶籍管理在執(zhí)行環(huán)節(jié)中卻被人為綁定，產(chǎn)生了諸多扭曲的社會現(xiàn)象。北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說：“大量‘黑戶’的產(chǎn)生源自地方政府部門將推行計劃生育政策與戶籍強行綁定。這種方式排斥和限制一些已經(jīng)出生的人進入社會，是極其危險的。讓一個孩子從剛出生就隔絕在整個社會組織之外，無異是對一個人最大的懲罰。”

　　幾十年來，民間對取消綁定戶口與計生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯(lián)名向國家有關(guān)部門發(fā)去建議信，要求消除計生與戶籍捆綁，并對戶口登記管理規(guī)范性文件進行全面審查。信中寫道：當(dāng)前，一些部門以規(guī)范性文件形式，為戶籍注冊設(shè)定障礙，強化部門利益，超越權(quán)限規(guī)定限制公民基本自由權(quán)利，破壞了法制統(tǒng)一。

　　復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣指出，我國尚無國家層面統(tǒng)一的行政程序法法典，是出現(xiàn)戶口登記與征收超生罰款相“捆綁”現(xiàn)象的重要原因。法治的發(fā)展有一個漸進的過程，完全確立行政法律所設(shè)定的秩序，需要相應(yīng)的社會政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方對“黑戶”問題的一次性解決辦法并不可取。國家歷次人口普查，都能發(fā)現(xiàn)大量的“黑戶”，這在證明計生政策在局部地區(qū)失靈的同時，也為“黑戶”提供了一次性解決的機會——向基層計生或公安部門繳納相應(yīng)罰款后就可擁有戶籍。這種慣用方法在某種程度上動搖了計劃生育政策的嚴(yán)肅性，使違反政策的人產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期，即“孩子現(xiàn)在沒有戶口，將來肯定會有戶口，機會就在下一次全國人口普查時”。

　　這意味著，在國家人口普查的間隔期內(nèi)，千萬計的孩子必須度過一段“黑暗的生活”，政府也無法對這些人進行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時解決辦法既無助于消除“黑戶”問題，也無助于計劃生育國策的執(zhí)行，應(yīng)該從改革和法治建設(shè)中去尋求更為長遠(yuǎn)的解決之道。

　　深化戶籍制度改革，為千萬“黑戶”開啟光明之門

　　黨的十八屆三中全會決定指出，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。今年2月中旬，山東公安機關(guān)發(fā)出《關(guān)于進一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問題的通知》指出，出生登記是公民參與社會活動、行使法律賦予各項權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。報戶口絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”、“黑戶”。

　　自4月1日起，江西省南昌市開始執(zhí)行落戶新規(guī)：計劃外生育嬰兒辦理戶口不再需要攜帶準(zhǔn)生證和社會撫養(yǎng)費的繳費證明，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》、父母婚姻證件和戶口簿即可辦理落戶，成為繼山東等地之后，又一個將新生嬰兒落戶與征收社會撫養(yǎng)費“脫鉤”的城市。新規(guī)實施一個多月來，當(dāng)?shù)厣蠎艨诘膵胗變簲?shù)量迅速增加。

　　落戶與征收社會撫養(yǎng)費“脫鉤”，是政府依法行政的一個具體表現(xiàn)。北京隆安(濟南)律師事務(wù)所律師周雷說，在建設(shè)法治政府過程中，必須確保行政權(quán)力在法律框架內(nèi)運行；同時，戶口管理部門應(yīng)該把解決落戶難等問題，作為改進作風(fēng)的突破口。

　　當(dāng)然，為超生兒落戶與向超生者征收社會撫養(yǎng)費都是社會公平正義的體現(xiàn)，二者并不矛盾，也不應(yīng)該產(chǎn)生沖突。針對一些基層干部“落戶新政會給征收社會撫養(yǎng)費加大難度”的擔(dān)憂，一些專家指出，應(yīng)該加強和改進依法征收社會撫養(yǎng)費的方式，包括依法強制執(zhí)行等，保證計劃生育基本國策的貫徹落實，這也是解決“黑戶”問題的必由之路。

　　終結(jié)“黑戶”歷史，必須要清理不合理的“土政策”，讓戶籍與計生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步，還要為戶籍“減負(fù)”，讓戶籍與各種福利“松綁”，割斷長期糾葛的利益關(guān)系，讓戶籍的注冊和管理進入法治化軌道，方能杜絕“黑戶”問題再次產(chǎn)生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動了戶籍制度的改革。專家認(rèn)為，現(xiàn)實中，由于戶籍背后的巨大社會利益，城鄉(xiāng)公共資源差距明顯。戶籍制度改革需要簡化出生登記，但更需要還原戶籍作為身份識別的單純屬性，給戶籍“減負(fù)”。

　　1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。從那時候起，戶籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會福利分配的依據(jù)。隨著改革開放30多年的快速發(fā)展，一紙戶口所隱含的利益也今非昔比。當(dāng)前的戶籍被賦予的意義遠(yuǎn)超歷史上任何一個時代。當(dāng)戶籍開始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時，一些傳統(tǒng)的僵化管理辦法已經(jīng)不適合社會發(fā)展的需要，亟待深化改革。

　　山東社會科學(xué)院人口學(xué)研究所副研究員李蘭永認(rèn)為，我國的戶口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育、就業(yè)、婚姻、社會保障等等基本權(quán)利。“我國的戶籍制度實際上成了‘拿戶籍說事的制度’，通過立法剝離這些附帶的福利，還原其人口管理的職能，應(yīng)是未來戶籍制度改革的方向。”當(dāng)戶籍制度恢復(fù)其出生登記、身份識別的本原屬性時，“黑戶”問題也就不難解決了。(記者 秦亞洲 張宸）