2月21日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》發(fā)布。其中關(guān)于“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”的規(guī)定更是成為熱議的焦點。

有許多人已經(jīng)論證了實現(xiàn)小區(qū)和單位內(nèi)部道路公共化的合理性，尤其是對活絡(luò)城市生活的意義。這方面當(dāng)然還有討論空間。但是既然這項新規(guī)定涉及的是“小區(qū)居民”的合法權(quán)利，有必要從法律的角度進行討論。

從政策到實施，還需要經(jīng)過充分調(diào)研和論證，出臺相關(guān)的合理性和可行性方案。最為關(guān)鍵的一步是從政策向法律的發(fā)展。這里有兩層意思，一是在符合現(xiàn)有法律的前提下，才能實施相關(guān)政策；二是如果當(dāng)前法律沒有相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該首先制定新的法律，再實施相關(guān)政策。

從法律角度分析，首先要分析小區(qū)道路使用權(quán)屬于業(yè)主共同所有的權(quán)利屬性。這里的使用權(quán)有兩個意涵，一是共同所有的道路，所有業(yè)主可以共同使用，不能禁止特定業(yè)主使用；二是共同使用權(quán)并非完全排他的，也即是并非只歸業(yè)主使用。業(yè)主家屬、物業(yè)管理人員、外來訪客、快遞員等等人員也可以使用。但是除業(yè)主外，其他人員使用小區(qū)道路并非基于使用權(quán)，而是基于合理性，完全禁止沒必要，也不可能。

但是出于合理性考慮的非排他性使用，是否可以無限擴展為任何人都可以使用呢？盡管很難確定一個具體的標(biāo)準(zhǔn)，但是很容易便可以認(rèn)定，有限開放和無限開放對使用權(quán)的影響具有根本性的不同。無限開放之下，道路的管理、維護等成本將可能實質(zhì)性影響小區(qū)居民對道路的使用權(quán)益。

但這點考慮并不意味著小區(qū)道路開放就沒有可能性了。財產(chǎn)權(quán)利除了和個人利益相關(guān)之外，還得考慮公共利益的面向。小區(qū)建設(shè)時都規(guī)定了容積率，房屋的用途也被限定了，這就是出于公共利益限制財產(chǎn)權(quán)使用的兩個例子。對于小區(qū)道路來說，如果地處交通擁堵路段，或是鄰近公共交通站點，封閉管理不利于交通疏導(dǎo)的，可以在建設(shè)時要求不得封閉。但是這屬于建設(shè)規(guī)劃層面的問題，是對使用權(quán)的限制，和開放現(xiàn)有小區(qū)道路的情況不同。假如要開放現(xiàn)有小區(qū)，涉及的是私有財產(chǎn)的征用問題。

假如小區(qū)開放了，對小區(qū)業(yè)主來說，主要付出的是管理和維護成本。因此即使將來要出臺相關(guān)法律，在必要情況下開放小區(qū)道路，也應(yīng)該首先經(jīng)小區(qū)業(yè)主協(xié)商同意后，給予管理和維護成本的補償，或者是用其他公共服務(wù)“交換”開放小區(qū)道路。

開放小區(qū)道路要走法律“道路”。雖然小區(qū)道路屬于業(yè)主私人共同所有，但是從目前中國法律規(guī)定和法理上講，小區(qū)道路開放還是有法律道路可走的；由于涉及利益面之廣，法律道路也是必走的。

□葉竹盛（華南理工大學(xué)法學(xué)院講師）