一項行政管理權(quán)包括多個不同環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)間又往往是有機統(tǒng)一、難以割裂的。要避免出現(xiàn)部門“扯皮”，還需認真論證。

住建部于近日起草了《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》，并向社會公開征求意見。意見稿明確了城管執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍涉及六個方面，其中包括“在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)”。

對于住建部起草的這個辦法草案，出發(fā)點和用意是好的。但在實踐中，它能否發(fā)揮作用、甚至是否有必要制定這個條款，卻值得進一步探討。

以華東一個省會城市的實踐為例。華東某省會城市2003年起開始實施城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)改革。根據(jù)市政府公布的規(guī)章，該市城市管理綜合執(zhí)法部門負責(zé)行使市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、規(guī)劃、市政公用、人防、房產(chǎn)管理、建筑管理、開發(fā)拆遷管理方面的行政處罰權(quán)，同時負責(zé)行使環(huán)保部門關(guān)于噪聲污染、油煙污染、亂排污水方面的處罰權(quán)和工商部門對無照商販的處罰權(quán)，還負責(zé)行使公安機關(guān)對侵占道路的行政處罰權(quán)。

但在實施改革的前幾年里，城市管理綜合執(zhí)法部門和移交出行政處罰權(quán)的部門就一直在進行無窮盡的“扯皮”。比如，有人舉報噪聲污染問題，環(huán)保部門認為直接由綜合執(zhí)法部門處理就可以，而綜合執(zhí)法部門則認為需由環(huán)保部門提前認定為違法才能進行處理。類似的問題幾乎發(fā)生在所有被集中處罰權(quán)的部門。

而仔細分析會發(fā)現(xiàn)，部門之間的“扯皮”，貪戀權(quán)力的因素倒也不多。核心的原因在于，一項行政管理權(quán)往往包括決策、許可、執(zhí)行、監(jiān)督檢查、強制、處罰等不同環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)之間往往是有機統(tǒng)一、難以割裂的，行政處罰權(quán)的行使往往與日常監(jiān)督檢查密切相關(guān)，一般都是在日常監(jiān)督檢查中才能發(fā)現(xiàn)問題從而進行處罰，讓沒有日常監(jiān)督檢查職責(zé)的部門去行使別的部門的處罰權(quán)，執(zhí)法效率降低是非常容易出現(xiàn)的事情。

尤其是，許多處罰本身首先需要進行專業(yè)性和技術(shù)性判斷，比如，到底是否構(gòu)成“嚴(yán)重影響市容市貌”、是否屬于“破壞綠化情節(jié)嚴(yán)重”等。這個城市“扯皮”問題的最后解決方案，則是在機構(gòu)改革時，先集中了市容環(huán)境衛(wèi)生、綠化、市政公用等部門的行政管理權(quán)，將其合并成城市管理局，與承擔(dān)綜合執(zhí)法的行政執(zhí)法局合署辦公，沒有合并到城市管理局的環(huán)保、工商等部門的處罰權(quán)，則交歸原來部門行使。

這個城市的教訓(xùn)和經(jīng)驗并非個例，相當(dāng)多地方相對集中行政處罰權(quán)的改革都或多或少遇到過類似的問題，至少這個省的多數(shù)城市都曾遇到。而問題解決比較好的，共同點基本都是先集中了城市管理領(lǐng)域行政管理權(quán)，在此基礎(chǔ)上完善處罰權(quán)。而一旦賦予城管對違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)，民眾遇到類似問題，或者有些爭議，究竟是找交警投訴，還是城管投訴，都將是問題。倘若一個城市的停車亂象得不到有效解決，那么，是城管的責(zé)任，還是交警的責(zé)任？

因此，對城市管理執(zhí)法進行立法，雖然是必要的，但如何立法、立什么層級的法，則是需要認真論證。從地方實踐情況看，解決城市管理執(zhí)法中的弊病，首先需要從宏觀上整合分散在不同部門的行政職能，進行大部門制改革，在此基礎(chǔ)上，規(guī)范執(zhí)法權(quán)力，優(yōu)化執(zhí)法流程，而這或許不是住建部門的規(guī)章能夠解決的。