社會保障制度的區(qū)域分割

1997年7月國務(wù)院發(fā)布26號文件《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》已經(jīng)過去很多年了，1998年要求整合統(tǒng)一制度的限期3年時間也已結(jié)束，但該《決定》所要求的“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用資金）、基本養(yǎng)老保險運(yùn)行“七統(tǒng)一”（統(tǒng)一個人賬戶規(guī)模、記賬利率、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計發(fā)辦法、過渡辦法、并軌時間），都還沒有在全國實現(xiàn)。

中國社會保障制度的區(qū)域分割是指中國各省、市、自治區(qū)甚至縣市各自形成各區(qū)域的社會保障制度。中國各地區(qū)的自然資源、天然環(huán)境各不相同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而也決定著一個地區(qū)的資金籌措能力。統(tǒng)籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，從一個側(cè)面也能反映社會保障制度的完善程度。目前中國社會保險費(fèi)的統(tǒng)籌層次很低，雖然國家也要求各地區(qū)盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但大部分地區(qū)落實到地市級統(tǒng)籌，還存在不少的縣級統(tǒng)籌。目前中國有2000多個統(tǒng)籌單位把守著中國養(yǎng)老、醫(yī)療等主要社會保險體制，各單位之間政策不統(tǒng)一，從而形成了中國社會保障制度的區(qū)域分割。

從制度上來解釋，這是由于當(dāng)前中國還沒有形成全國統(tǒng)一的社會保障制度，社會保障資金的統(tǒng)籌層次低，社會保險費(fèi)的征繳和發(fā)放等各項具體措施規(guī)定還是由各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、人口結(jié)構(gòu)等因素來制定。從本質(zhì)上看，這是發(fā)達(dá)地區(qū)保障發(fā)達(dá)地區(qū)，不發(fā)達(dá)地區(qū)保障不發(fā)達(dá)地區(qū)，富裕地區(qū)保障富裕地區(qū)，窮困地區(qū)保障窮困地區(qū)。

社會保障制度的社會人群分割

中國社會保障制度的社會人群分割是指不同的社會群體由于就業(yè)與否、就業(yè)所在的部門不同而帶來的不同身份的人員享有不同的社會保障制度。

一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工這一類群體。根據(jù)人力資源和社會保障部2015年5月公布的《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為84232萬人；全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為34124萬人，其中，參保職工25531萬人，參保離退休人員8593萬人。雖然城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工同屬城市居民，不同于農(nóng)村居民，但是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會保障制度也不盡相同，尤其在養(yǎng)老保障制度方面，如其主管單位分別是勞動與社會保障部門、人事部門；基本養(yǎng)老模式分別是養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老金制度；資金來源分別是企業(yè)與個人繳納、財政繳款；財務(wù)模式分別是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、現(xiàn)收現(xiàn)付；政府責(zé)任分別是財政承擔(dān)最后“兜底”職責(zé)、財政承擔(dān)所有職責(zé)；受益模式分別是待遇確定型與繳費(fèi)確定型、待遇確定型等等。2015年1月國務(wù)院出臺《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，建立職業(yè)年金制度，并于2014年10月1日起實施，這標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革開始向城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度靠攏，不同的是，前者要求建立職業(yè)年金制度，而后者卻是企業(yè)自愿建立的企業(yè)年金制度。

二是農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民這一類群體。中國農(nóng)民社會保險的負(fù)擔(dān)方式主要有家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會救濟(jì)、個人商業(yè)保險養(yǎng)老、最低生活保障制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一覆蓋符合條件的城鄉(xiāng)居民；同時，人力資源和社會保障部還完善了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的銜接、整合與一體化發(fā)展。根據(jù)人社部《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)50107萬人，比上年末增加357萬人；其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)14313萬人。

三是農(nóng)民工群體。農(nóng)民工是中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)戶籍制度與自由市場制度相結(jié)合的產(chǎn)物，在行業(yè)選擇上有比較自由的權(quán)利，可以到異地從事非農(nóng)就業(yè)，但其政治屬性仍是農(nóng)民。農(nóng)民工現(xiàn)已經(jīng)在規(guī)模上成為中國產(chǎn)業(yè)工人的一支主力軍，農(nóng)民工為中國的工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但由于戶籍制度、就業(yè)環(huán)境，由于一些地方政府擔(dān)心實行農(nóng)民工社會保障影響招商，一些企業(yè)不愿由此提高成本等原因，農(nóng)民工的社會保障覆蓋面很低。近年來，東南沿海各地開始重視農(nóng)民工的社會保障制度，并做了一些有益的探索。根據(jù)人社部《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為5472萬人，比上年末增加577萬人。

四是征地農(nóng)民群體。征地農(nóng)民也稱之為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民主要集中在沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)。許多專家估計，如果考慮違法占用耕地，中國失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000萬至5000萬人。目前對失地農(nóng)民的安置有貨幣安置、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、社會保障等多種形式，但主要是貨幣安置。但貨幣化安置只能解決其近憂，卻難以解決其遠(yuǎn)慮，因為在實行貨幣化安置后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。因此，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面小，保障水平低。