2017年1月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》,提出在海南、寧夏試點基礎(chǔ)上,將吉林、浙江等7個省份納入試點范圍,探索建立省級空間規(guī)劃體系,以系統(tǒng)解決規(guī)劃沖突以及因規(guī)劃沖突引發(fā)的一系列資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等問題。“多規(guī)合一”作為構(gòu)建省級空間規(guī)劃體系的重要手段和重大亮點受到了學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注?！岸嘁?guī)合一”是指推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃相互融合、統(tǒng)一籌劃,合理解決現(xiàn)有諸項規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題的規(guī)劃機制與體系?！岸嘁?guī)合一”的核心是從發(fā)展戰(zhàn)略高度協(xié)調(diào)各項規(guī)劃,最終為人的全面發(fā)展營造良好的環(huán)境。立足理論與實踐,我們認為,“多規(guī)合一”不能僅停留在“術(shù)”的層面,更應(yīng)提高到“道”的高度。

“多規(guī)沖突”的思想根源在于各類規(guī)劃的本位主義突出

“多規(guī)沖突”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的特殊產(chǎn)物,其思想根源在于各種規(guī)劃各自為政,審批管理自成體系,出發(fā)點和落腳點基于自身的職責(zé)定位,導(dǎo)致目標和原則缺乏一致性和協(xié)調(diào)性。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)思想過分強調(diào)經(jīng)濟增長而忽略了對發(fā)展的生態(tài)環(huán)境根基的有效保護,而生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃作為配套規(guī)劃,即使設(shè)立了環(huán)規(guī)的約束性目標,但當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展目標與環(huán)保目標發(fā)生沖突時,生態(tài)環(huán)境保護往往要讓位于經(jīng)濟發(fā)展,致使生態(tài)環(huán)境問題難以得到根本解決。由于各類規(guī)劃缺乏約束框架和統(tǒng)籌指導(dǎo),難以對地方發(fā)展形成統(tǒng)一科學(xué)的空間開發(fā)指引,導(dǎo)致地方發(fā)展目標導(dǎo)向模糊,土地資源錯配、“一女多嫁”現(xiàn)象十分普遍,無形中加劇了地方發(fā)展的資源供求矛盾?！岸嘁?guī)合一”表面上體現(xiàn)的是解決“怎么合”的問題,實質(zhì)上是解決各種規(guī)劃目標和原則與社會發(fā)展總目標和原則協(xié)調(diào)一致的問題。而要解決這一問題,亟待確立具有“統(tǒng)領(lǐng)性”的規(guī)劃理念,并將其切實體現(xiàn)在各種具體的規(guī)劃實踐中。

以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略意蘊

習(xí)近平總書記多次強調(diào),考察一個城市首先看規(guī)劃,規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費,規(guī)劃折騰是最大的忌諱。這是從戰(zhàn)略高度對規(guī)劃重要性作出的深刻闡釋。當(dāng)前,國家大力倡導(dǎo)將生態(tài)文明理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各方面,為以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”奠定了基礎(chǔ)。生態(tài)文明理念是馬克思主義生態(tài)觀在我國當(dāng)代經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中的集中體現(xiàn),是蘊涵豐富文化、道德、價值等內(nèi)容的觀念體系,具有明顯的基礎(chǔ)性、前提性、引導(dǎo)性和約束性等特征。以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”,既是對不同層面利益協(xié)調(diào)內(nèi)在需求的回應(yīng),又是對生態(tài)文明建設(shè)外部需求的順應(yīng)。從前瞻性視野來看,尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然的生態(tài)文明理念把握了人類社會發(fā)展的總體趨勢,有利于實現(xiàn)天人和諧的終極目標,是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的精神向?qū)?。從系統(tǒng)性層面來看,以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”,既是對規(guī)劃制定中由于生態(tài)文明理念的“空場”導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化問題持續(xù)“在場”的積極回應(yīng),也是對新發(fā)展理念的貫徹落實,有利于將“綠水青山就是金山銀山”落到實處。從全局性的角度來講,以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”,著眼于人類整體利益,以利益協(xié)調(diào)為切入點,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的思路策略

以生態(tài)文明理念統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”的核心要義在于實現(xiàn)省級空間規(guī)劃體系的生態(tài)化轉(zhuǎn)型,促使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境退化相“脫鉤”、生態(tài)環(huán)境管理從“應(yīng)急反應(yīng)型”向“預(yù)防引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?！岸嘁?guī)合一”是一項系統(tǒng)工程,在規(guī)劃編制報批、執(zhí)行落實、評估調(diào)整等環(huán)節(jié),都應(yīng)強化生態(tài)文明理念的啟迪、引領(lǐng)、指導(dǎo)作用。要遵循國土開發(fā)與承載能力相匹配、集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、分類保護與綜合整治相促進、資源節(jié)約與環(huán)境友好相統(tǒng)一的理念和方法。在規(guī)劃頂層設(shè)計方面,要協(xié)調(diào)好規(guī)劃期限的“長度”、空間尺度的“寬度”、規(guī)劃內(nèi)容的“高度”之間的關(guān)系。在規(guī)劃目標體系設(shè)計方面,要協(xié)調(diào)好各類規(guī)劃所涉及的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境狀況、地方發(fā)展水平之間的關(guān)系。在將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃融入“多規(guī)合一”體系方面,要協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的相對獨立性特點與融貫性特點相結(jié)合的關(guān)系。在規(guī)劃制定主體、規(guī)劃落實主體、規(guī)劃評估主體的生態(tài)意識培養(yǎng)方面,要協(xié)調(diào)好人的主體性與自然的先在性之間的關(guān)系。在法律制度保障方面,要協(xié)調(diào)好國家立法與地方立法相配套、行政管理法規(guī)與專業(yè)技術(shù)規(guī)范相配套的關(guān)系。

(作者:王叢霞,單位:寧夏中國特色社會主義理論體系研究中心)