自然資源資產(chǎn)從碎片化治理走向整體性治理是大概率事件。

11月20日召開的十九屆中央深改組第一次會議提出,在全面推行河長制的基礎(chǔ)上,對湖泊實(shí)施湖長制。湖長制其實(shí)并非新生事物,廣為人知的河長制最早就是湖長制,它起源于2007年江蘇無錫應(yīng)對太湖藍(lán)藻事件的制度創(chuàng)新,后在全國迅速推廣。

實(shí)際上,2016年12月中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》將河湖管理保護(hù)視為一個整體未加區(qū)分。湖泊眾多的省份如湖北,在全面實(shí)施河長制過程中因地制宜地明確提出“河湖長”的概念。此次深改組專門強(qiáng)調(diào)針對湖泊實(shí)施湖長制,既是對湖泊管理保護(hù)的高度重視,也是對全面推行河長制以來水域綜合管理經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)。

長期以來,中國水治理涉及的政府部門眾多,職能分散于水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運(yùn)、海洋等部門。相關(guān)水污染防治機(jī)構(gòu)職能交叉、條塊分割,例如水利部和環(huán)保部都下設(shè)有跨流域、跨區(qū)域的垂直管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在個別地區(qū),兩個部門在河湖治理中形成了“環(huán)保不下水、水利不上岸”的慣性思維。面對一些跨界水污染問題,流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)地方政府的能力十分有限。

不論河長制還是湖長制,目的都是強(qiáng)化地方黨政一把手對轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任。河湖長制創(chuàng)造性地將轄區(qū)內(nèi)分散的水環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)向地方黨政主官集中,提升了地方對水環(huán)境治理的關(guān)注度,推動了環(huán)境保護(hù)屬地責(zé)任的落實(shí)。

十九大報(bào)告提出,要“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”,實(shí)現(xiàn)“自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”“國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”和“各類污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)”三統(tǒng)一。這意味著自然資源資產(chǎn)從碎片化治理走向整體性治理是大概率事件,河湖長制是在為更大范圍的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任制全覆蓋探索經(jīng)驗(yàn)。例如,安徽、廣東等地正在探索“林長”“庫長”等制度,對森林和水庫資源實(shí)施更好的管理保護(hù)。

要實(shí)現(xiàn)對土地、礦產(chǎn)、森林、山川、河流等自然資源資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任全覆蓋,關(guān)鍵是建立有威懾力的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和績效問責(zé)制度。當(dāng)前,領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)仍在試點(diǎn),責(zé)任追究也多見于重大環(huán)境破壞問題和中央環(huán)保督察行動。如何通過常態(tài)化制度設(shè)計(jì),讓地方黨政官員時刻緊繃“環(huán)保弦”,仍有待繼續(xù)探索?！鯊埧?學(xué)者)