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養(yǎng)老金的缺口有多大?十年內(nèi)都無需變現(xiàn)填補(bǔ)

2017年12月06日 10:05 | 來源:中國新聞周刊
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國有資本用于補(bǔ)充社?;鸬捻樞?,應(yīng)該是首先國資收益,最后才是減持變現(xiàn)。

“養(yǎng)老保險(xiǎn)是人民美好生活的一個(gè)向往,如果養(yǎng)老保險(xiǎn)收支運(yùn)行不下去,美好生活肯定成為了泡影?!敝袊?cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心主任楊良初在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)表示,“按照十九大報(bào)告提出的目標(biāo),我國全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)點(diǎn)和人口老齡化高峰幾乎同步,因此,剛出臺(tái)的《方案》是著眼長遠(yuǎn),為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施?!?/p>

近年來,楊良初多次參加國家部委的有關(guān)社會(huì)保障基金的財(cái)政監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)、可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政條件等課題研究。楊良初認(rèn)為,下一步,應(yīng)改革養(yǎng)老保障體系,建立養(yǎng)老保障“三支柱”體制,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的持續(xù)性發(fā)展。

股權(quán)變現(xiàn)是國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)的難點(diǎn)

中國新聞周刊:實(shí)際上,國有資本劃轉(zhuǎn)社?;鸬脑O(shè)想由來已久,早在2001年,國務(wù)院就出臺(tái)過相關(guān)方案,為什么直到現(xiàn)在才開始實(shí)行?

楊良初:2000年,我曾參與過國務(wù)院體改辦的一個(gè)課題,《調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)》,請(qǐng)當(dāng)時(shí)中國人保精算部的主任測(cè)算了全國城鎮(zhèn)國有企業(yè)的養(yǎng)老債務(wù),共有5個(gè)口徑,養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)大約是5萬億~11萬億元的規(guī)模,當(dāng)時(shí)課題組就提出了用國有資本彌補(bǔ)隱性債務(wù)的設(shè)想。

2001年6月,國務(wù)院出臺(tái)《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》,就是要用國有資本來籌集社保資金。方案出臺(tái)后,對(duì)資本市場(chǎng)造成很大沖擊,因此,這一政策不得不中斷。

實(shí)際上,我們講用國有股權(quán)彌補(bǔ)社?;穑饕菑浹a(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。因?yàn)槠渌kU(xiǎn)都是現(xiàn)收現(xiàn)付的,假如說當(dāng)年出現(xiàn)了赤字,當(dāng)年就要想辦法彌補(bǔ),只有養(yǎng)老保險(xiǎn)需要有一定的儲(chǔ)備積累,否則當(dāng)人口老齡化到來,政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)會(huì)加重。

這些年,理論界一直在提“國有資本補(bǔ)充社保基金”。2009年財(cái)政部、國資委、證監(jiān)會(huì)和社?;鹄硎聲?huì)四部門又出臺(tái)了關(guān)于印發(fā)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》的通知,要求在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司,劃轉(zhuǎn)10%的國有股由社?;鹄硎聲?huì)持有。

真正的契機(jī)就是兩年前的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革,我們算了一筆賬,當(dāng)年大概就要?jiǎng)佑?千億元財(cái)政資金,相當(dāng)于我們當(dāng)年財(cái)政支出的5%,而每年的財(cái)政支出都已經(jīng)分配好,如果讓財(cái)政一家拿,肯定會(huì)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊,勢(shì)必影響其他基本支出。所以當(dāng)時(shí)就提出財(cái)政和國資委各拿2500億元的思路。在這個(gè)背景下,國有資本補(bǔ)充社?;鸬南敕ㄔ俅伪惶嵘献h程。

中國新聞周刊:在這一過程中,最大的難點(diǎn)是什么?

楊良初:最大的難點(diǎn)就是變現(xiàn)的問題。因?yàn)?001年出臺(tái)的政策就因?yàn)橹苯右髧泄蓽p持,影響了股市的平穩(wěn)和股民的收益。因此,這一次方案提出了3年禁售期的要求,未來一旦真正需要?jiǎng)拥焦蓹?quán),必須要謹(jǐn)慎,制定切實(shí)可行的方案,盡量減少對(duì)股市流通的影響。

但目前中國的社?;鹳~戶總體有結(jié)余,主要還是通過股權(quán)分紅的形式來補(bǔ)充社?;?,還沒有到股權(quán)變現(xiàn)的地步,我認(rèn)為,至少10年內(nèi)不需要變現(xiàn)來彌補(bǔ)社?;稹?/p>

還有一個(gè)阻力來自企業(yè),經(jīng)營了這么多年,突然要?jiǎng)澴咭徊糠止蓹?quán),積極性會(huì)受到一定影響,這也是一個(gè)需要協(xié)調(diào)的過程。

因此,這些年,盡管政府部門和理論界都在呼吁,但一直進(jìn)展緩慢。

中國新聞周刊:此前,在國有資本經(jīng)營預(yù)算中,也有一部分國有資本收益用于社會(huì)保障,效果如何?

楊良初:上繳國資收益是從2004年開始的,國企分五檔上繳國有資本收益,用于解決民生和再投資的問題,真正用于補(bǔ)充社保基金的微乎其微。而這次對(duì)國有股權(quán)的劃撥,也就是把原來國資委掌握的股權(quán)劃給社?;鹄硎聲?huì)和地方國有獨(dú)資公司,通過財(cái)務(wù)投資,實(shí)現(xiàn)增值,專項(xiàng)用于補(bǔ)充社?;稹?/p>

以前動(dòng)用的是增量,而現(xiàn)在動(dòng)用的是存量,規(guī)模更大,力度更強(qiáng)。

我認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)社?;鸬目沙掷m(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn),國有資本用于補(bǔ)充社保基金的順序應(yīng)該是首先國資收益,其次是股權(quán)分紅,最后才是減持變現(xiàn)。

人口老齡化高峰或?qū)⒃?050年爆發(fā)

中國新聞周刊:按照這次方案,劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)比例是如何確定的?

楊良初:實(shí)際上,只有三類企業(yè)不用劃轉(zhuǎn),包括公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu),以及國務(wù)院另有規(guī)定的企業(yè),這也是經(jīng)過慎重考慮的。

公益類企業(yè)和文化企業(yè)本身收益就很低,而且主要依賴財(cái)政投資,如果劃轉(zhuǎn),還需要再增加財(cái)政投入,失去了劃轉(zhuǎn)的意義。而且,這些企業(yè)本身履行了一定的公共職能,如果劃走資產(chǎn),就會(huì)影響公共職能的履行。

政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu),目前主要承接創(chuàng)新型國家的建設(shè),以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,拿走這類企業(yè)資產(chǎn),肯定會(huì)影響國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施,因此,沒將開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍,正是和國家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。

所以只有那些真正屬于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè),才具有足夠能力實(shí)現(xiàn)股權(quán)的劃撥。

而10%的股權(quán)劃轉(zhuǎn)比例,早在2001年和2009年的兩個(gè)文件中就已經(jīng)確定,這個(gè)比例,既不會(huì)過多,對(duì)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營造成影響,也不會(huì)過少,無法彌補(bǔ)缺口。

按照目前的劃轉(zhuǎn)范圍和比例,我們測(cè)算了一下,大概在7萬億~9萬億的一個(gè)規(guī)模,應(yīng)該足以填補(bǔ)社?;鸬娜笨?。

中國新聞周刊:目前社?;鸬娜笨诙啻???

楊良初:現(xiàn)在整體不存在缺口,全國大概還有4萬億元的養(yǎng)老金結(jié)余,主要是因?yàn)橐恍〇|部發(fā)達(dá)省份的社?;鹗杖∫?guī)模較大,每年收支平衡后,還有一定結(jié)余。赤字主要發(fā)生在西部地區(qū)和中部若干省份。比較嚴(yán)重的是東北三省,養(yǎng)老金缺口每年都在幾百億元。

正因?yàn)槿绱?,我們出臺(tái)了全國統(tǒng)籌的政策,用東部的結(jié)余,來調(diào)節(jié)中部、西部的赤字,以及東北的缺口。

我曾多次去東北調(diào)研養(yǎng)老保險(xiǎn)問題,特別是2007、2008年左右,曾跟著國務(wù)院調(diào)研組一起去調(diào)研國有企業(yè)社保的問題,對(duì)整體情況進(jìn)行了摸底。當(dāng)時(shí),東北三省正在開展個(gè)人賬戶做實(shí)的改革,中央財(cái)政每年撥付幾百億的資金,給東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶。

但這樣一來,又出現(xiàn)了新的問題,就是個(gè)人賬戶這塊大量結(jié)余,但社會(huì)統(tǒng)籌那塊出現(xiàn)赤字,無法滿足支出需要,于是要求借出個(gè)人賬戶里面的錢用于社會(huì)統(tǒng)籌支出,那時(shí)候還比較樂觀。但現(xiàn)在,社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶都出現(xiàn)赤字,每年每個(gè)省大概都有200多億元的赤字,黑龍江尤為嚴(yán)重。

這其中的原因,一方面是東北老工業(yè)基地歷史遺留問題,國企包袱重;另一方面,東北人才大量流失,很多人離崗再就業(yè),如今到了集中退休的年齡,又回到原籍領(lǐng)取養(yǎng)老金,加重了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)。

中國新聞周刊:在你看來,全國性的養(yǎng)老金缺口預(yù)計(jì)會(huì)在什么時(shí)間出現(xiàn)?

楊良初:我們測(cè)算,人口老齡化高峰期大概在2035年~2050年,特別是2050年會(huì)是一個(gè)巨大的高峰期。

因?yàn)?0后是中國人口增長的高峰期,他們的下一代多是90后,也是一輪高峰期,到2050年,60后和90后都進(jìn)入老齡化,兩代高峰期人口進(jìn)行疊加,養(yǎng)老金支付將面臨巨大壓力。

在我看來,中國的人口老齡化高峰和現(xiàn)代化進(jìn)程正好是逆向的。因?yàn)楦鶕?jù)十九大報(bào)告,到2035年,中國要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,但那時(shí)正是中國開始步入人口老齡化的高峰,老齡人口占總?cè)丝诒戎丶s為25%~30%。到本世紀(jì)中葉,中國將全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,而2050年,中國的人口老齡化將達(dá)到頂峰。如果養(yǎng)老問題無法解決,必將成為制約現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要因素,因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是管城鎮(zhèn)退休職工基本生活的,基本生活都沒有解決,如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?

所以現(xiàn)在《方案》的出臺(tái)是中央著眼長遠(yuǎn),為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施,是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體以負(fù)責(zé)任的態(tài)度,對(duì)待與人民群眾切身利益相關(guān)的事情,因?yàn)?年內(nèi)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)赤字,或者全面出現(xiàn)赤字的可能性很小,此舉是從長遠(yuǎn)著眼,解決潛在的老齡化危機(jī)和養(yǎng)老危機(jī)。

養(yǎng)老金的缺口有多大?十年內(nèi)都無需變現(xiàn)填補(bǔ)

完善社保體系,避免“高福利陷阱”

中國新聞周刊:在資金的管理和使用上,中央和地方之間,社?;鹄硎聲?huì)和國資委之間,應(yīng)如何分工??

楊良初:按照現(xiàn)在的方案,只是股權(quán)從國資委到社?;鹄硎聲?huì)發(fā)生了轉(zhuǎn)移,真正的管理權(quán)還是在國資委。其中,社?;鹄硎聲?huì)只是財(cái)務(wù)投資者,不參與企業(yè)的管理,但作為股東,社?;鹄硎聲?huì)出于所持國有資產(chǎn)保值增值的需要,或許也會(huì)提出經(jīng)營決策方面的建議,但前提是必須和國資委以及企業(yè)協(xié)商。

方案中提出,中央企業(yè)的股權(quán)由社保基金理事會(huì)持有,地方國企的股權(quán)由地方設(shè)立國有獨(dú)資公司集中持有、管理和運(yùn)營。之所以會(huì)這樣劃分,主要和社保資金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有關(guān),因?yàn)橹醒胍患?jí)有社保基金理事會(huì)來管理社?;?,但地方上沒有這一機(jī)構(gòu)。而國資劃轉(zhuǎn)部分,主要是用于解決將來養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口,具有儲(chǔ)備性,因此,當(dāng)前股權(quán)無論是中央還是地方持有,最主要的職能都是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。?

真正到了需要彌補(bǔ)缺口的時(shí)候,由中央和地方合力解決養(yǎng)老保險(xiǎn)收支,而且如何動(dòng)用這筆股權(quán)基金,必須由財(cái)政部、國資委、人社部、社?;鹄硎聲?huì)等相關(guān)部門共同協(xié)商,具體如何分工,還需要一系列配套措施。

中國新聞周刊:隨著股權(quán)分紅的增加,資金池的不斷擴(kuò)大,未來是否會(huì)填充到其他社會(huì)保險(xiǎn),中國進(jìn)入高福利社會(huì)??

楊良初:我不這樣認(rèn)為,相反,如果我們不從現(xiàn)在開始,設(shè)計(jì)更合理、更科學(xué)的一個(gè)社會(huì)保障制度,很有可能會(huì)步入北歐國家的那種“高福利陷阱”。

換句話說,就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,來解決社會(huì)保障問題,不能政府一家扛。可以扛一段,不可能扛很久,政府不是萬能的,政府萬能對(duì)于社保而言是致命的。

現(xiàn)在的北歐國家也已不堪重負(fù),在逐步將政府的負(fù)擔(dān)推給市場(chǎng),既然他們走了彎路,我們又何必重蹈覆轍?政府壓垮了,出現(xiàn)赤字,老百姓也很難獲得幸福感。

中國新聞周刊:目前的劃轉(zhuǎn)方案會(huì)對(duì)中國的社保體系產(chǎn)生怎樣的影響?

楊良初:隨著社保基金的資金問題得到解決,我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就將面臨調(diào)整和改革。對(duì)于這一問題,理論界已經(jīng)討論了至少兩三年,關(guān)鍵是改變目前養(yǎng)老保障“三支柱”(基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))體制中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”現(xiàn)象,緩解財(cái)政壓力。

現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)28%,而即使是發(fā)達(dá)國家,也不會(huì)超過20%。這樣做的風(fēng)險(xiǎn)就是擠占了補(bǔ)充保險(xiǎn)的繳費(fèi)空間,以至于企業(yè)年金制度推行了十余年,也只有約7%的企業(yè)中推行,大家都寄希望于基本養(yǎng)老保險(xiǎn),增加了政府兜底的風(fēng)險(xiǎn)。

因此,未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革,應(yīng)該是架構(gòu)“三支柱”合理搭配的養(yǎng)老保障制度。首先,將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“社會(huì)統(tǒng)籌基金”改為城鎮(zhèn)企業(yè)與行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,成為名副其實(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“第一支柱”。繳費(fèi)率從28%降為20%,單位(企業(yè))和個(gè)人繳費(fèi)比例分別為14%和6%,按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則核定替代率。

其次,將現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的“個(gè)人賬戶”基金變?yōu)槠髽I(yè)年金或職業(yè)年金,成為養(yǎng)老保障“第二支柱”。繳費(fèi)率從8%增加到10%,單位(企業(yè))和個(gè)人繳費(fèi)比例各為工資總額的5%。

最后,積極支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn),促進(jìn)養(yǎng)老保障“第三支柱”的形成與發(fā)展。

通過調(diào)整,第一、第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率從原來的36%降到30%,其中企業(yè)繳費(fèi)由24%降到19%,個(gè)人繳費(fèi)從12%降到11%。一方面,總體養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)下降,另一方面,“第二支柱”將在中國養(yǎng)老保障中發(fā)揮支柱作用,提高養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性,更好地迎接人口老齡化高峰帶來的挑戰(zhàn)。

編輯:曾珂

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老金的缺口有多大

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