沒有社會(huì)資本廣泛化、制度化的參與,PPP就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo),也很難形成一個(gè)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。破解PPP發(fā)展難題,需要抓住市場(chǎng)開放這個(gè)“牛鼻子”。應(yīng)從制定PPP負(fù)面清單、推進(jìn)更多領(lǐng)域開放、改革PPP治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府義務(wù)范圍等出發(fā),形成社會(huì)資本“能投資”“可投資”“想投資”“會(huì)投資”的格局

近一段時(shí)間,多部門陸續(xù)出臺(tái)規(guī)范性文件,加大了對(duì)PPP的規(guī)范引導(dǎo)力度。

我國(guó)實(shí)施PPP制度的目的,在于發(fā)揮社會(huì)資本在擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給中的作用。但由于多種原因,客觀上出現(xiàn)了亟須處理的突出矛盾與問題,并且?guī)砹藵撛陲L(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前,PPP面臨最為突出的矛盾是社會(huì)資本比重過小,相當(dāng)一部分是國(guó)有企業(yè)在參與。數(shù)據(jù)顯示,截至今年11月25日,中央企業(yè)牽頭參與的PPP項(xiàng)目1062個(gè),占總成交項(xiàng)目數(shù)的35%,投資額達(dá)5.7萬億元,占總成交數(shù)的59%。另一方面,截至今年9月末,在572個(gè)落地國(guó)家示范項(xiàng)目簽約的944家社會(huì)資本中,民營(yíng)企業(yè)只有328家,占比34.7%,環(huán)比降低2.3個(gè)百分點(diǎn),低于去年末4.2個(gè)百分點(diǎn)。

之所以出現(xiàn)這種情況,一是社會(huì)資本在PPP中面臨“進(jìn)入難”的問題。一些地方政府在選擇PPP合作伙伴時(shí),更愿意選擇國(guó)有企業(yè),尤其是央企。他們認(rèn)為央企有實(shí)力、有保障,而且一些領(lǐng)域并沒有向社會(huì)資本有效開放;二是一些社會(huì)資本對(duì)參與PPP存在某些顧慮。PPP項(xiàng)目大多周期長(zhǎng),回報(bào)期長(zhǎng),面臨的不確定性因素必然比一般項(xiàng)目要多;三是目前PPP項(xiàng)目治理中,地方政府主導(dǎo)色彩較濃,社會(huì)資本的話語(yǔ)權(quán)與其股份不相稱,這使得社會(huì)資本對(duì)參與PPP的積極性受到影響。

在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建中,PPP不僅是一種融資創(chuàng)新,更是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。沒有社會(huì)資本廣泛化、制度化的參與,PPP就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo),也很難形成一個(gè)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。破解PPP的這個(gè)難題,需要抓住市場(chǎng)開放這個(gè)“牛鼻子”。

第一,制定PPP負(fù)面清單。PPP健康發(fā)展,需要一個(gè)更加開放的市場(chǎng),需要進(jìn)一步打破各種顯性或者隱性的市場(chǎng)壁壘。為此,應(yīng)盡快出臺(tái)PPP的負(fù)面清單,清單以外領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資本無障礙進(jìn)入,由此形成社會(huì)資本“能投資”的格局。

第二,從社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化出發(fā),適應(yīng)全社會(huì)服務(wù)型消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì),全面推進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、軌道交通、市政設(shè)施等領(lǐng)域的開放。在政府承擔(dān)基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上,加快形成以社會(huì)資本為主的投資結(jié)構(gòu),由此形成社會(huì)資本“可投資”的格局。

第三,在擴(kuò)大市場(chǎng)開放的同時(shí),盡快改革PPP的治理結(jié)構(gòu),改變地方政府主導(dǎo)色彩比較濃的特點(diǎn),形成以企業(yè)為主導(dǎo)、以股份為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。政府真正轉(zhuǎn)變成為PPP項(xiàng)目的合作者和監(jiān)督者,由此有效穩(wěn)定社會(huì)資本的制度預(yù)期,形成社會(huì)資本“想投資”的格局。

第四,對(duì)于不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資具體項(xiàng)目等,完全放開市場(chǎng)讓社會(huì)資本進(jìn)入。這樣既可以吸引社會(huì)資本進(jìn)入,又可以避免某些項(xiàng)目借PPP的名義“搭便車”,由此形成社會(huì)資本“會(huì)投資”的格局。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期,對(duì)PPP加以有效規(guī)范和引導(dǎo),發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用,是一項(xiàng)重大任務(wù)。通過市場(chǎng)開放,使得符合政策導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目主要依靠預(yù)期投資收益、權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)防范等穩(wěn)定的制度安排來吸引社會(huì)資本參與。這是實(shí)現(xiàn)PPP健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

(作者系中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng))