保護區(qū)邊界調(diào)整亟待規(guī)范

在“綠盾2018”中，巡查組在安徽發(fā)現(xiàn)，宣城市涇縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)長期違規(guī)侵占保護區(qū)雙坑片區(qū)核心區(qū)土地近300公頃，保護區(qū)管理局不但不履行監(jiān)管職責，甚至變更保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃，為非法侵占行為站臺，私自調(diào)整保護區(qū)邊界，用山地換濕地，表面看似面積沒有變化，但國家一級保護動物揚子鱷真真切切只能生活在水里。

“安徽揚子鱷國家級自然保護區(qū)的邊界是上個世紀80年代劃定的，整個縣城都在保護區(qū)里面?！卑不招堑念I導在約談會的整改表態(tài)環(huán)節(jié)還在以邊界不合理為由，為侵占自然保護區(qū)核心區(qū)的行為辯護。

在巡查過程中，中國青年報·中青在線記者發(fā)現(xiàn)，“申請調(diào)整保護區(qū)的邊界”幾乎是每個地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區(qū)，“保護區(qū)邊界劃定不合理”成為違法違規(guī)行為的擋箭牌。

在我國，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)價值，自然保護區(qū)一般分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能區(qū)，對人類活動有嚴格限制。除實驗區(qū)可進行參觀考察、旅游等活動，核心區(qū)和緩沖區(qū)通過物理的隔離，構(gòu)成了一個“無人區(qū)”，以確保原始生態(tài)不受干擾。

據(jù)了解，我國的第一個保護區(qū)鼎湖山自然保護區(qū)建立于1956年，但自然保區(qū)條例頒布于1994年。盡管60多年來，我國的保護區(qū)、保護地建設體現(xiàn)逐漸完善，但由于專業(yè)水平限制、政策的導向性等問題，保護區(qū)邊界劃定不盡科學合理，部分保護區(qū)甚至在核心區(qū)內(nèi)還存在大量原始居民，管理方式粗曠。

“綠盾”巡查組專家向中國青年報·中青在線記者舉例說，一些省級水生動物保護區(qū)，沒有充分了解受保護動物的生活習性，將縣城區(qū)域的水庫、電站、主要道路，甚至整個村、整個鎮(zhèn)甚至整個縣都被劃入了保護區(qū)的情況并不少見。

當初，保護區(qū)劃分面積大，可以獲得更多的經(jīng)費支持和人員編制，但隨著社會發(fā)展，保護區(qū)可以獲得的紅利逐漸淡化，區(qū)域發(fā)展的矛盾開始凸顯出來。當巡查人員問起自然保護區(qū)遇到最大的困難是什么的時候，多個保護區(qū)管理機構(gòu)都把“保護區(qū)內(nèi)的原始居民數(shù)量龐大”列在了困難清單的首位。

中國青年報·中青在線記者留意到，甘肅、青海、西藏三地關于“綠盾2018”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動工作開展情況的匯報中，均提到了保護區(qū)內(nèi)存在數(shù)量龐大的原始居民，為保護區(qū)的依法管理造成困難。據(jù)統(tǒng)計，甘肅省自然保護區(qū)內(nèi)常住人口達60萬人，青海省自然保護區(qū)也尚有30余萬人世居其中。

“當前最突出的問題是，嚴格保護的法律規(guī)定與民生改善、區(qū)域發(fā)展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅項目因核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴格管控受到影響?！蹦潮Ｗo區(qū)管理局負責人曾抱怨，由于無法避讓保護區(qū)，國家和省級規(guī)劃確定的交通、水利、能源、通信等重要基礎設施建設難以落地實施。

畜牧業(yè)是青藏高原最主要的產(chǎn)業(yè)。有專家提出，隨著自然保護區(qū)保護力度的加強和城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定工作開展，畜牧業(yè)發(fā)展空間受限，影響農(nóng)牧民生產(chǎn)和民生改善，同時由于拆遷、搬遷的養(yǎng)殖場尚未制定具體統(tǒng)一的補償標準，部分養(yǎng)殖戶難免遭受損失。

巡查組建議地方，自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)學校、公路等涉及民生的項目，不要搞一律停止的“一刀切”。

日前，生態(tài)環(huán)境部在例行發(fā)布會上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態(tài)保護紅線的劃定工作，初步估計全國生態(tài)保護紅線面積比例將達到或超過國土面積25%左右。

崔書紅坦言，由于歷史原因，我國部分自然保護區(qū)的設置是基于搶救性保護的目的，導致保護區(qū)劃的面積過大，有的城鎮(zhèn)很大部分劃在保護區(qū)內(nèi)，確實存在著范圍和功能分區(qū)不科學、不合理的情況。生態(tài)紅線劃定工作吸取之前的經(jīng)驗教訓，盡量做到與地方的生產(chǎn)生活區(qū)域不交叉、不重疊，讓生態(tài)保護紅線能夠起到真正的嚴格保護作用。

違法成本過低，生態(tài)破壞屢禁難止

2017年7月11日，由原環(huán)保部、原國土資源部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局、中國科學院、國家海洋局聯(lián)合發(fā)文開展“綠盾”自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動。也就是幾天后，中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報》，多名甘肅官員因祁連山生態(tài)問題，“扎堆兒”上了被問責的名單。

通報中“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”“不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守”“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等嚴厲的措辭，敲響了生態(tài)環(huán)境保護的警鐘。在實地巡查中，中國青年報·中青在線記者也頻頻聽到：“祁連山生態(tài)保護不僅是環(huán)境問題，更是政治問題。”

數(shù)據(jù)顯示，2017年“綠盾”行動共調(diào)查處理涉及自然保護區(qū)的問題線索2.08萬多個，追責問責1100多人。2018年以來，共調(diào)查處理了1.4萬多個涉及自然保護區(qū)的問題線索，關停取締違法企業(yè)1800多家，強制拆除違法違規(guī)建筑設施1900多萬平方米，追責問責900人。

巡查組到出現(xiàn)問題的現(xiàn)場時，所有的違法行為都停止了，可是等巡查組走后再殺回馬槍時，卻發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)活動仍然熱火朝天?！熬G盾”行動就像是一臺“測謊儀”，讓一些地方政府和有關部門弄虛作假、敷衍整改的問題得以暴露。

為何我國的自然保護區(qū)會出現(xiàn)這么多問題？

“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護區(qū)問題高發(fā)的原因?！贝迺t指出，我國的《自然保護區(qū)條例》制定于1994年，受當時自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等影響，對違法違規(guī)行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元，“違法成本太低，不能對違法違規(guī)行為形成有效震懾?！?/p>

接下來，生態(tài)環(huán)境部將督促地方政府和有關部門層層壓實責任，對“綠盾”專項行動發(fā)現(xiàn)的問題“拉條掛賬”，形成清單，查明原因，整改銷賬。要依法依紀追究有關單位和人員的責任，并責成造成生態(tài)破壞的相關責任主體開展生態(tài)修復。

“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護地體系重大改革為契機，根據(jù)不同的價值定位、保護目標和管理模式等，對包括自然保護區(qū)在內(nèi)的各類自然保護地開展歸并、整合。”崔書紅說。

中國青年報·中青在線見習記者 張奪文并攝 來源：中國青年報