民主監(jiān)督的制度安置及其困難

　　如何做好民主監(jiān)督是政協(xié)和民主黨派共同的老大難問(wèn)題，對(duì)此只要指出一個(gè)事實(shí)就可以看出，即在政協(xié)和黨派的總結(jié)報(bào)告、各種協(xié)商會(huì)、研討會(huì)、甚至提案、建議中，都常有關(guān)于如何改進(jìn)民主監(jiān)督的話題。解決問(wèn)題的難度尤其在于，當(dāng)政協(xié)和黨派談及這個(gè)話題時(shí)，每每都隱含著責(zé)任不在自己的抱怨或力所不及的無(wú)奈，認(rèn)為困難在于對(duì)民主監(jiān)督缺乏相應(yīng)的制度安置和保證。不過(guò)，除了這些共同之處，政協(xié)和黨派對(duì)民主監(jiān)督的關(guān)注側(cè)重或針對(duì)又有所區(qū)別。在政協(xié)，主要是希望能制定相應(yīng)的決定權(quán)限（包括決策和否定），以使民主監(jiān)督落在實(shí)處；在黨派，主要是希望能有實(shí)施民主監(jiān)督的“抓手”，也就是針對(duì)性的職能權(quán)限及相應(yīng)的組織程序。

　　所謂“老大難”，表明這既是一個(gè)無(wú)需多加說(shuō)明的事實(shí)，又是一個(gè)難以解決的問(wèn)題。因此，本文僅從為什么存在這種“老大難”境況的角度，試圖指出兩點(diǎn)可能較為根本的原因。其一，民主監(jiān)督不是一項(xiàng)獨(dú)立的制度，它的權(quán)能安置是由相應(yīng)基本制度的旨向決定的。其二，民主監(jiān)督難以有具體的實(shí)效針對(duì)：在政協(xié)，它從屬于政治協(xié)商的邏輯包涵，相對(duì)缺乏自身的獨(dú)立性；在黨派，它是多黨合作的結(jié)構(gòu)依據(jù)，其功能則較多具有政治需要的隨機(jī)性。

　　一、 政治協(xié)商的制度旨向與民主監(jiān)督

　　與表示對(duì)象性的任務(wù)針對(duì)或內(nèi)容側(cè)重的“指向”不同，所謂“旨向”，指的是具有明確目的的方向和要求，其行為主體和任務(wù)針對(duì)所構(gòu)成的是一種高度同質(zhì)的非對(duì)象性關(guān)系。作為基本制度的形式載體，政治協(xié)商會(huì)議是行為主體，而其任務(wù)針對(duì)也是政治協(xié)商。監(jiān)督是任何社會(huì)制度都必須的功能，但是，在行為主體和職能分工方面，監(jiān)督本身就有著對(duì)象性和非對(duì)象性的區(qū)別。法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督都是對(duì)象性的，就是由某一行為主體對(duì)某些方面（制度、機(jī)制、領(lǐng)域、團(tuán)體、甚至個(gè)人等）進(jìn)行監(jiān)督。與此不同，民主監(jiān)督是非對(duì)象性的，即它所標(biāo)明的是監(jiān)督的民主性質(zhì)。在普遍意義上講，所有監(jiān)督形式都可能有民主與否的區(qū)別，而從特殊規(guī)定來(lái)講，政治協(xié)商本身的功能體現(xiàn)之一就是民主監(jiān)督。換句話說(shuō)，民主監(jiān)督是中國(guó)的一項(xiàng)政治創(chuàng)制，政治協(xié)商本身既具有民主監(jiān)督的性質(zhì)，也是民主監(jiān)督的主要形式；而作為相對(duì)區(qū)分的工作職能，民主監(jiān)督的針對(duì)應(yīng)該是政治協(xié)商本身及其相關(guān)的行為，其內(nèi)容側(cè)重主要在于程序的合法與否。

　　無(wú)論政府還是學(xué)界，對(duì)于關(guān)注所論問(wèn)題的人來(lái)講，政治協(xié)商會(huì)議如何成為一項(xiàng)基本制度已經(jīng)是一個(gè)歷史常識(shí)。但是，人們往往忽視了這一制度旨向的意義和作用，或者說(shuō)，至少缺乏這方面的理論自覺(jué)和分析闡述。就本文的話題來(lái)講，這個(gè)意義和作用就是基本政治制度的民主旨向，它在邏輯上包涵了對(duì)各種監(jiān)督形式的民主要求。