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穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記保障農(nóng)民權(quán)益維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定
全國政協(xié) “農(nóng)村土地確權(quán)登記和相關(guān)法律問題與對策” 雙周協(xié)商座談會發(fā)言摘登
專家發(fā)言
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁:土地確權(quán)是為了促進(jìn)資源在更大范圍內(nèi)有效配置
農(nóng)村土地確權(quán),是工業(yè)化、城市化條件下解決“三農(nóng)”問題最重要的一個方式。因此,要從全局角度把農(nóng)村土地確權(quán)看作是為了促進(jìn)保障資源在更大范圍內(nèi)的有效配置。
一、 落實(shí)長久不變的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。為了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),就要把使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)劃分清楚。2007年黨的十七屆三中全會決議對農(nóng)地承包經(jīng)營制采用了“長久不變”的新表述,但所有原來法定承包期內(nèi)不予變動的各項(xiàng)內(nèi)容是否也不變動,應(yīng)在法律上予以明確;法律明確“長久不變的農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)”后,可以探索形成“集體土地?cái)?shù)字化賬戶”,以及在農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上,經(jīng)由自愿契約形成多種土地合作制或股份制。
二、 發(fā)展穩(wěn)定多樣的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。在現(xiàn)行法律和政策框架內(nèi),農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)包括土地流轉(zhuǎn)權(quán)。在實(shí)現(xiàn)了法定承包期長久不變后,土地轉(zhuǎn)讓的期限和內(nèi)涵,宜與“市場在資源配置中起決定性作用”的頂層制度設(shè)計(jì)相容,即以有法律保障的更穩(wěn)定轉(zhuǎn)讓年期、更多樣的轉(zhuǎn)讓方式來達(dá)到土地與資本、技術(shù)、組織資源的優(yōu)化組合。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出份額低,而農(nóng)業(yè)人口和鄉(xiāng)村常住人口占比過高,是務(wù)農(nóng)農(nóng)民收入偏低的根本原因。提高農(nóng)民收入,要靠經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。靈活、穩(wěn)定與多樣的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)有利于城市資本、技術(shù)、智力下鄉(xiāng),是提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及其國際競爭力的根本出路。
另外,政府應(yīng)常年開設(shè)農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記服務(wù),在普遍登記基礎(chǔ)上,經(jīng)由測量、公示、糾紛調(diào)解等步驟,分步完成確權(quán)、頒證的法定程序。對歷史遺留問題要留出時間和空間,在調(diào)查研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上制定地方性確權(quán)細(xì)則。
部委回應(yīng)
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦:
土地制度是農(nóng)村最根本的制度,土地權(quán)益是農(nóng)民最大的利益。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,可以更有效地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,更有利于引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn),更有益于保持農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)部作為牽頭實(shí)施部門,將按照中央要求,認(rèn)真履職盡責(zé),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作,總的部署是5年基本完成。會后,我們將認(rèn)真研究、充分吸收委員們提出的意見建議。
討論農(nóng)村承包土地權(quán)益,有兩個基本概念需要說明,一是農(nóng)村土地是誰的?二是土地承包給了誰?大家都知道,農(nóng)村土地是集體所有的,但這個“集體”是有區(qū)別的,分為村和村民小組,60%是村民小組所有的,也就是過去的“生產(chǎn)隊(duì)”。在承包經(jīng)營權(quán)方面,我們的政策和實(shí)際工作是把土地承包給農(nóng)戶,我們叫家庭承包經(jīng)營,是以戶為單位進(jìn)行承包的,不是分包給家庭成員個人。
國土資源部副部長王世元:
聽了各位常委、委員和專家的發(fā)言,我很受啟發(fā),主要有以下幾點(diǎn)。
首先,關(guān)于土地確權(quán)登記,我認(rèn)為還是要跟著需要走,因?yàn)閲掖螅町愋院艽?。整個確權(quán)要統(tǒng)一部署,但是推進(jìn),我認(rèn)為要分層次,看哪里需要、哪里最急迫、哪里要流轉(zhuǎn)入市還有征收等。
第二,農(nóng)村集體組織成員的資格確認(rèn)迫在眉睫。這個確定對于推進(jìn)確權(quán),包括確權(quán)以后的權(quán)利實(shí)施都相當(dāng)重要。
第三,有委員提出明確“公共利益”的建議,提得非常好,我們建議政府通過聽證來協(xié)調(diào)解決這個問題。
下一步,國土資源部有幾項(xiàng)工作需要加強(qiáng):一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán),已基本完成,現(xiàn)在主要是抓后期的管理。二是宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán),因?yàn)樯婕跋乱徊睫r(nóng)村土地制度改革、宅基地的改革和集體土地入市,我們還有一部分沒有做完,需要抓緊做。三是相應(yīng)的法規(guī)研究,包括《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等配套法規(guī)規(guī)章的研究立法工作,我們都在啟動。
國家林業(yè)局副局長張建龍:
國家林業(yè)局正在協(xié)同國土資源部指導(dǎo)地方林權(quán)登記等工作,配合國土資源部開展重點(diǎn)國有林區(qū)森林、林木、林地登記發(fā)證工作。目前,集體林權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作基本完成?,F(xiàn)在有兩個問題需要研究:
一、 經(jīng)營權(quán)要不要發(fā)證。林地和其他土地不一樣,因?yàn)榱值厣嫌袠淠荆?jīng)營者沒有法律憑證,林木的所有權(quán)給不了經(jīng)營者。所以,我們在一些省搞試點(diǎn),經(jīng)營權(quán)不發(fā)證的話,三權(quán)分開以后,經(jīng)營權(quán)怎么保證?但現(xiàn)行的法律尚未涉及土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)證問題。
二、 能不能再流轉(zhuǎn)。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了以后,現(xiàn)實(shí)中已有再流轉(zhuǎn)。我們原則上確定兩年以內(nèi)不能再流轉(zhuǎn),究竟是幾年合適?再流轉(zhuǎn)是否應(yīng)該設(shè)定條件,怎么設(shè)定條件,應(yīng)該好好研究。另外,林權(quán)證和草原證重復(fù)發(fā)證,也要研究解決。
國務(wù)院法制辦副主任胡可明:
關(guān)于土地確權(quán)法律問題的幾點(diǎn)認(rèn)識:
一是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法問題。近年來,一直有通過國家立法賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的呼聲,這種呼聲還是很多的。相關(guān)法律是有規(guī)定的,僅是法律權(quán)責(zé)還需要進(jìn)一步明確。賦予法人地位,涉及經(jīng)濟(jì)組織是否要交稅,土地能否變現(xiàn),股權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、能否破產(chǎn)等問題。同時,目前我國實(shí)際上只有41.2%的農(nóng)村成立了集體經(jīng)濟(jì)組織,進(jìn)行全國性立法的條件是否成熟,我們認(rèn)為也需要進(jìn)一步研究。
二是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定問題。明確成員資格對于確定權(quán)利、解決糾紛,具有重要意義。實(shí)踐中各地做法不一樣,歷史遺留問題也比較多,需要綜合考量,目前統(tǒng)一立法的難度還是比較大的。浙江、廣東等地通過地方立法,對成員資格界定作出原則性規(guī)定,因地制宜,尊重自主權(quán),這一做法我們認(rèn)為值得重視。
三是關(guān)于長久不變的問題。承包關(guān)系長久不變,表面上看是要弄清長久不變的含義,比如說是指承包制度不變,承包期限不變,還是承包地塊不變?是指三十年、五十年、七十年還是一百年不變?還是永久不變?如何計(jì)算?實(shí)質(zhì)上,我們認(rèn)為是要解決土地能否調(diào)地,怎樣調(diào)地,能否繼承等現(xiàn)實(shí)問題,這也需要拿出明確的政策主張,然后再界定法律的含義。
情況介紹
農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華:
開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)做出的一項(xiàng)重大決策,寓意深遠(yuǎn)。
承包地確權(quán)事關(guān)億萬農(nóng)民群眾的切身利益,是落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變的重要基礎(chǔ),是開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提,也是調(diào)處承包糾紛、開展抵押擔(dān)保、落實(shí)征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。按照中央要求,農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、財(cái)政部、國務(wù)院法制辦、國家檔案局等六部門共同指導(dǎo)開展試點(diǎn),全部工作將用五年左右時間基本完成。各地在工作中堅(jiān)持試點(diǎn)先行,加強(qiáng)政策指導(dǎo),加大保障力度,總體看平穩(wěn)有序。
但是隨著范圍擴(kuò)大、工作深入,一些問題需要重視,思想認(rèn)識還有待深化,政策法律還有待完善,條件保證還有待加強(qiáng)。
下一步,農(nóng)業(yè)部將會同有關(guān)部門抓緊做好以下幾項(xiàng)工作:
一是抓好工作指導(dǎo)。督促各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央要求,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查監(jiān)督,確保確權(quán)登記頒證工作扎實(shí)有序推進(jìn)。
二是加強(qiáng)政策調(diào)研。指導(dǎo)各地依法依規(guī)解決遇到的困難和問題,系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),深入調(diào)查研究,對帶普遍性、傾向性的問題,適時提出解決思路和建議。
三是配合法律修訂。研究提出關(guān)于落實(shí)現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策建議,配合全國人大做好農(nóng)村土地承包法的修訂工作,抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)試點(diǎn),研究推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)文件,適時開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研,積極爭取有關(guān)部門的理解支持,加快出臺加強(qiáng)農(nóng)村基層體系建設(shè)的政策文件。
編輯:薛鑫
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