專家發(fā)言

　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁：土地確權(quán)是為了促進(jìn)資源在更大范圍內(nèi)有效配置

　　農(nóng)村土地確權(quán)，是工業(yè)化、城市化條件下解決“三農(nóng)”問題最重要的一個(gè)方式。因此，要從全局角度把農(nóng)村土地確權(quán)看作是為了促進(jìn)保障資源在更大范圍內(nèi)的有效配置。

一、 落實(shí)長久不變的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。為了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就要把使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)劃分清楚。2007年黨的十七屆三中全會(huì)決議對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營制采用了“長久不變”的新表述，但所有原來法定承包期內(nèi)不予變動(dòng)的各項(xiàng)內(nèi)容是否也不變動(dòng)，應(yīng)在法律上予以明確；法律明確“長久不變的農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)”后，可以探索形成“集體土地?cái)?shù)字化賬戶”，以及在農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，經(jīng)由自愿契約形成多種土地合作制或股份制。

二、 發(fā)展穩(wěn)定多樣的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。在現(xiàn)行法律和政策框架內(nèi)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)包括土地流轉(zhuǎn)權(quán)。在實(shí)現(xiàn)了法定承包期長久不變后，土地轉(zhuǎn)讓的期限和內(nèi)涵，宜與“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的頂層制度設(shè)計(jì)相容，即以有法律保障的更穩(wěn)定轉(zhuǎn)讓年期、更多樣的轉(zhuǎn)讓方式來達(dá)到土地與資本、技術(shù)、組織資源的優(yōu)化組合。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出份額低，而農(nóng)業(yè)人口和鄉(xiāng)村常住人口占比過高，是務(wù)農(nóng)農(nóng)民收入偏低的根本原因。提高農(nóng)民收入，要靠經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。靈活、穩(wěn)定與多樣的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)有利于城市資本、技術(shù)、智力下鄉(xiāng)，是提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及其國際競(jìng)爭(zhēng)力的根本出路。

　　另外，政府應(yīng)常年開設(shè)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記服務(wù)，在普遍登記基礎(chǔ)上，經(jīng)由測(cè)量、公示、糾紛調(diào)解等步驟，分步完成確權(quán)、頒證的法定程序。對(duì)歷史遺留問題要留出時(shí)間和空間，在調(diào)查研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上制定地方性確權(quán)細(xì)則。

　　部委回應(yīng)

　　農(nóng)業(yè)部部長韓長賦：

　　土地制度是農(nóng)村最根本的制度，土地權(quán)益是農(nóng)民最大的利益。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，可以更有效地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，更有利于引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，更有益于保持農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)部作為牽頭實(shí)施部門，將按照中央要求，認(rèn)真履職盡責(zé)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作，總的部署是5年基本完成。會(huì)后，我們將認(rèn)真研究、充分吸收委員們提出的意見建議。

　　討論農(nóng)村承包土地權(quán)益，有兩個(gè)基本概念需要說明，一是農(nóng)村土地是誰的？二是土地承包給了誰？大家都知道，農(nóng)村土地是集體所有的，但這個(gè)“集體”是有區(qū)別的，分為村和村民小組，60%是村民小組所有的，也就是過去的“生產(chǎn)隊(duì)”。在承包經(jīng)營權(quán)方面，我們的政策和實(shí)際工作是把土地承包給農(nóng)戶，我們叫家庭承包經(jīng)營，是以戶為單位進(jìn)行承包的，不是分包給家庭成員個(gè)人。

　　國土資源部副部長王世元：

　　聽了各位常委、委員和專家的發(fā)言，我很受啟發(fā)，主要有以下幾點(diǎn)。

　　首先，關(guān)于土地確權(quán)登記，我認(rèn)為還是要跟著需要走，因?yàn)閲掖?，差異性很大。整個(gè)確權(quán)要統(tǒng)一部署，但是推進(jìn)，我認(rèn)為要分層次，看哪里需要、哪里最急迫、哪里要流轉(zhuǎn)入市還有征收等。

　　第二，農(nóng)村集體組織成員的資格確認(rèn)迫在眉睫。這個(gè)確定對(duì)于推進(jìn)確權(quán)，包括確權(quán)以后的權(quán)利實(shí)施都相當(dāng)重要。

　　第三，有委員提出明確“公共利益”的建議，提得非常好，我們建議政府通過聽證來協(xié)調(diào)解決這個(gè)問題。

　　下一步，國土資源部有幾項(xiàng)工作需要加強(qiáng)：一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)，已基本完成，現(xiàn)在主要是抓后期的管理。二是宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)，因?yàn)樯婕跋乱徊睫r(nóng)村土地制度改革、宅基地的改革和集體土地入市，我們還有一部分沒有做完，需要抓緊做。三是相應(yīng)的法規(guī)研究，包括《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等配套法規(guī)規(guī)章的研究立法工作，我們都在啟動(dòng)。

　　國家林業(yè)局副局長張建龍：

　　國家林業(yè)局正在協(xié)同國土資源部指導(dǎo)地方林權(quán)登記等工作，配合國土資源部開展重點(diǎn)國有林區(qū)森林、林木、林地登記發(fā)證工作。目前，集體林權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作基本完成。現(xiàn)在有兩個(gè)問題需要研究：

一、 經(jīng)營權(quán)要不要發(fā)證。林地和其他土地不一樣，因?yàn)榱值厣嫌袠淠?，?jīng)營者沒有法律憑證，林木的所有權(quán)給不了經(jīng)營者。所以，我們?cè)谝恍┦「阍圏c(diǎn)，經(jīng)營權(quán)不發(fā)證的話，三權(quán)分開以后，經(jīng)營權(quán)怎么保證？但現(xiàn)行的法律尚未涉及土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)證問題。

二、 能不能再流轉(zhuǎn)。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了以后，現(xiàn)實(shí)中已有再流轉(zhuǎn)。我們?cè)瓌t上確定兩年以內(nèi)不能再流轉(zhuǎn)，究竟是幾年合適？再流轉(zhuǎn)是否應(yīng)該設(shè)定條件，怎么設(shè)定條件，應(yīng)該好好研究。另外，林權(quán)證和草原證重復(fù)發(fā)證，也要研究解決。

　　國務(wù)院法制辦副主任胡可明：

　　關(guān)于土地確權(quán)法律問題的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

　　一是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法問題。近年來，一直有通過國家立法賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的呼聲，這種呼聲還是很多的。相關(guān)法律是有規(guī)定的，僅是法律權(quán)責(zé)還需要進(jìn)一步明確。賦予法人地位，涉及經(jīng)濟(jì)組織是否要交稅，土地能否變現(xiàn)，股權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、能否破產(chǎn)等問題。同時(shí)，目前我國實(shí)際上只有41.2%的農(nóng)村成立了集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)行全國性立法的條件是否成熟，我們認(rèn)為也需要進(jìn)一步研究。

　　二是關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定問題。明確成員資格對(duì)于確定權(quán)利、解決糾紛，具有重要意義。實(shí)踐中各地做法不一樣，歷史遺留問題也比較多，需要綜合考量，目前統(tǒng)一立法的難度還是比較大的。浙江、廣東等地通過地方立法，對(duì)成員資格界定作出原則性規(guī)定，因地制宜，尊重自主權(quán)，這一做法我們認(rèn)為值得重視。

　　三是關(guān)于長久不變的問題。承包關(guān)系長久不變，表面上看是要弄清長久不變的含義，比如說是指承包制度不變，承包期限不變，還是承包地塊不變？是指三十年、五十年、七十年還是一百年不變？還是永久不變？如何計(jì)算？實(shí)質(zhì)上，我們認(rèn)為是要解決土地能否調(diào)地，怎樣調(diào)地，能否繼承等現(xiàn)實(shí)問題，這也需要拿出明確的政策主張，然后再界定法律的含義。

　　情況介紹

　　農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華：

　　開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)做出的一項(xiàng)重大決策，寓意深遠(yuǎn)。

　　承包地確權(quán)事關(guān)億萬農(nóng)民群眾的切身利益，是落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變的重要基礎(chǔ)，是開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，也是調(diào)處承包糾紛、開展抵押擔(dān)保、落實(shí)征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。按照中央要求，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、財(cái)政部、國務(wù)院法制辦、國家檔案局等六部門共同指導(dǎo)開展試點(diǎn)，全部工作將用五年左右時(shí)間基本完成。各地在工作中堅(jiān)持試點(diǎn)先行，加強(qiáng)政策指導(dǎo)，加大保障力度，總體看平穩(wěn)有序。

　　但是隨著范圍擴(kuò)大、工作深入，一些問題需要重視，思想認(rèn)識(shí)還有待深化，政策法律還有待完善，條件保證還有待加強(qiáng)。

　　下一步，農(nóng)業(yè)部將會(huì)同有關(guān)部門抓緊做好以下幾項(xiàng)工作：

　　一是抓好工作指導(dǎo)。督促各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查監(jiān)督，確保確權(quán)登記頒證工作扎實(shí)有序推進(jìn)。

　　二是加強(qiáng)政策調(diào)研。指導(dǎo)各地依法依規(guī)解決遇到的困難和問題，系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)查研究，對(duì)帶普遍性、傾向性的問題，適時(shí)提出解決思路和建議。

　　三是配合法律修訂。研究提出關(guān)于落實(shí)現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策建議，配合全國人大做好農(nóng)村土地承包法的修訂工作，抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)試點(diǎn)，研究推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)文件，適時(shí)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研，積極爭(zhēng)取有關(guān)部門的理解支持，加快出臺(tái)加強(qiáng)農(nóng)村基層體系建設(shè)的政策文件。